Espacios. Vol. 36 (Nº 16) Año 2015. Pág. 3

Contratos de outorga dos serviços de transporte coletivo municipal por ônibus: Revisão teórica e experiências internacionais

Granting agreements of municipal public transport by bus services: Theoretical review and international experiences

Leonardo de Moura NITZKE 1; Luiz Afonso dos Santos SENNA 2; Christine Tessele NODARI 3.

Recibido: 27/04/15 • Aprobado: 13/05/2015

Contenido

1. Introdução

2 Regulação do transporte coletivo municipal por ônibus

3 Procedimentos metodológicos

4 Experiências internacionais

5 Considerações finais

Referências bibliográficas

1. Introdução

O serviço de transporte coletivo municipal por ônibus no Brasil é um serviço de caráter essencialmente público, sendo obrigação do Poder Público organizá-lo e prestá-lo. Nos casos em que a operação é realizada pela iniciativa privada, a Constituição Federal determina que haja o devido processo licitatório para a concessão ou permissão dos serviços (Brasil, 1988).

Este processo está devidamente regulamentado pela Lei Federal nº 8.666 - Lei de Contratos e Licitações, pela Lei Federal nº 8.986 - Lei de Concessões, e pela Lei Federal nº 12.587 - Lei da Mobilidade Urbana.  Entretanto, a atual situação do transporte coletivo nas cidades brasileiras está, pelo menos do ponto de vista legal, longe do ideal.

A maioria das cidades não possui contratos de concessão ou permissão vigentes. Ainda, nos casos em que foram realizados os devidos processos licitatórios, estes refletiram um processo de concorrência precário. Como exemplos, podem ser citadas as licitações do transporte urbano e metropolitano de São Paulo, Rio de Janeiro, Distrito Federal e em Belo Horizonte, que foram conduzidos de forma a não permitir um ambiente competitivo, impondo grandes barreiras de entrada, especialmente financeiras (Rolim et al., 2010).

Em relação à qualidade e ao custo dos sistemas de transporte coletivo por ônibus no Brasil, inúmeras são as críticas. Na maioria das vezes, os processos licitatórios são apontados como a solução destes problemas. Todavia, apenas o devido processo licitatório não é uma garantia para que haja, de fato, uma melhoria nos sistemas e um consequente aumento de eficiência.

Os contratos de outorga - contratos celebrados entre o poder público e a iniciativa privada, tendo como objetivo a delegação de determinada atividade ou infraestrutura - precisam, necessariamente, ser atrativos, para que se crie um ambiente competitivo no transcurso das licitações. Da mesma forma, não podem deixar de contemplar questões como qualidade, modicidade tarifária e a aludida eficiência.

Diversos autores (Boitani e Cambini, 2006; Hensher e Wallis, 2005; Yvrande-Billon, 2006) defendem que a exigência de processo licitatório pode, por vezes, não ser a abordagem mais adequada. Tal situação tem levado a pesquisas na busca por um novo desenho legal que possa maximizar a utilidade do transporte coletivo.

De qualquer forma, precedido ou não de licitação, o contrato de outorga tem um papel fundamental. Todo empresário tem um objetivo primário básico: o lucro. Apenas um contrato de outorga firmado entre governos e investidores, bem feito, com direitos e obrigações bem definidos, é que pode garantir que a sociedade possa usufruir um serviço público de qualidade, a preços justos e que garanta que os operadores persigam a eficiência (Hensher e Stanley, 2010; Stanley e Longva, 2010). Ao mesmo tempo, que possa garantir ao investidor a rentabilidade que seja condizente com os riscos e com o capital a ser investido.

Considerando o exposto, uma dúvida resta latente: seriam estes processos responsáveis por acréscimos na qualidade e eficiência dos sistemas de transporte coletivo por ônibus no Brasil? É uma pergunta difícil de ser respondida, mas necessária. De qualquer forma, a imposição legal no Brasil, pela realização das devidas licitações, é imperativa.

O objetivo geral deste trabalho é realizar a revisão da literatura e o relato de experiências internacionais sobre contratos de outorga de serviços de transporte coletivo municipal por ônibus. Através de pesquisa a literatura e da análise de casos de Londres (UK), França e Japão, foram identificadas características que pudessem servir como parâmetro para análise de mercados regulados, tais como as cidades brasileiras, em que a seleção do prestador do serviço de transporte coletivo municipal por ônibus é realizada através da realização de processos licitatórios.

Este artigo é constituído por cinco seções. A Seção 1 apresenta a introdução deste trabalho. A Seção 2 realiza uma revisão teórica sobre Regulação do Transporte Coletivo Municipal por Ônibus. A Seção 3 apresenta os Procedimentos Metodológicos. A Seção 4 apresenta três experiências internacionais escolhidas para análise. Por fim, na Seção 5, são realizadas as considerações finais.

2. Regulação do transporte coletivo municipal por ônibus

2.1 Tópicos Gerais sobre Regulação

Desde o século XVIII, os apologistas ao capitalismo liberal defendem que a intervenção mínima do Estado é pressuposto básico para um funcionamento eficiente dos mercados. Adam Smith, tido como o pai do capitalismo, trouxe a ideia de que uma mão invisível trazia um equilíbrio de forças, alegando que as corporações otimizavam seus lucros sem se preocupar com o bem-estar social, na medida os consumidores maximizavam individualmente o seu bem-estar (Boyer, 2009; Marques, 2005).

Entretanto, a crise ocorrida em relação ao Estado de Bem-Estar Social expôs a necessidade de intervenção do Estado na economia, expondo a interpretação da superioridade do mercado como árbitro da alocação de recursos escassos e agente maximizador da eficiência. Incumbiria ao Estado, a função de promover o desenvolvimento econômico e regular os desequilíbrios do mercado (Graham e Prosser, 1991, apud Santos e Orrico Filho, 1995).

Entre as teorias adjacentes à regulação de mercados está a Teoria do Interesse Público. A utilização de prescrições e controles regulatórios sobre um mercado específico é justificado pelas existentes e potenciais falhas de mercado. Tais falhas demonstram a vulnerabilidade dos mercados, especialmente em relação a sua aptidão a promover a eficiência econômica e equidade social. Dessa forma, a atuação do Estado, em defesa do interesse coletivo, é demandada à promoção do bem-estar comum (Marques, 2005; Santos e Orrico Filho, 1995).

Entre as falhas de mercado merecem destaque as imperfeições de competição, os problemas de informação, as externalidades positivas ou negativas, e a prevenção e correção de resultados socialmente indesejados (Marques, 2005; Senna, 2014).

O mercado de transporte coletivo municipal por ônibus caracteriza-se como um monopólio natural. As economias de escala, de escopo e densidade, inerentes a esses serviços, lhe conferem tal característica (Costa, 1996). Segundo Orrico Filho et al. (1996), nos mercados onde a concorrência não se faça presente, torna-se obrigatório a utilização de algum método que a substitua, de forma que garanta ao usuário que o produto de que faz uso está sendo produzido de maneira eficiente, com qualidade, a baixo custo e que está pagando, o usuário, o menor preço possível.

Por ser um serviço multiproduto, uma vez que cada linha pode ser considerada como um produto diferenciado, o serviço de transporte coletivo municipal por ônibus possui características de uma economia de escopo. Nessa seleção, as empresas realizam a otimização de custos ao realizar duas ou mais linhas, pela partilha de recursos humanos, equipamentos e instalações, do que se realizassem apenas uma delas (Costa, 1996; Marques, 2005).

No caso das economias de escala, estas estão caracterizadas pela propriedade segundo a qual o custo total médio de longo prazo cai com o aumento da quantidade produzida. Já economias de densidade se referem ao fato da existência de custos decrescentes proporcionais à proximidade entre consumidores de um serviço provido em uma rede (Costa, 1996; Marques, 2005; Mankiw,  2013; Siciliano, 2005).

Segundo Marques (2005), os mercados funcionam com maximização de excedentes quando produtores e consumidores possuem informação completa e perfeita. Santos e Orrico Filho (1995) citam que as características inerentes ao produto "transporte público por ônibus" não permite que o consumidor possua informação completa e perfeita, diminuindo a sua possibilidade de realizar uma decisão racional.

Externalidades como poluição atmosférica, efeito estufa, ruído, acidentes, atrasos e congestionamento são exemplos que corroboram com o porquê da necessidade de regular este mercado (Senna, 2014). Afinal, somente o poder coercitivo do Estado pode obrigar a comportamentos socialmente desejáveis, mas inadequados do ponto de vista econômico.

Segundo Marques (2005), o interesse público justifica a existência de regulação para prevenir resultados socialmente indesejáveis. Embora essa finalidade possa ir no sentido contrário da eficiência econômica, o uso de recursos de forma socialmente eficientes deve prevalecer. Outro exemplo disso é o atendimento do serviço de transportes a localidades distantes e com pouca demanda. Embora economicamente ineficiente, o principio da universalidade deste serviço deve se fazer presente.

Por sua vez, os objetivos e finalidades de regular um mercado, são, basicamente, promover a eficiência; proteger os interesses dos consumidores; assegurar o seu autofinanciamento; estabilidade regulatória; e, assegurar que o serviço seja robusto e sustentável (Marques, 2005).

Em alguns lugares do mundo, como no Brasil, o serviço de transporte coletivo municipal, quando delegado à iniciativa privada, deve ser licitado. O processo licitatório para a outorga de serviços públicos é uma espécie de concurso de franchising.

A regulação através dos certames de franquias tem sua origem no século XIX, quando Edwin Chadwick propõe o franchising como uma solução aos monopólios naturais. Harold Demsetz, em 1968, aprimora a teoria de Chadwick. Segundo Chadwick, a competição dos potenciais entrantes do mercado conduziria à definição de preços abaixo dos preços de um monopólio. Demsetz defendia que a competitividade do mercado aberto disciplina o mercado de forma mais eficaz do que os processos regulatórios das entidades governamentais (Amaral, 2008; Demsetz, 1968; Marques, 2005; Senna e Michel, 2008; Yvrande-Billon,  2005).

O concurso de franchising encontra respaldo na Teoria dos Mercados Contestáveis. Esta teoria busca assimilar a competição virtual e a competição real. A ameaça de competição potencial levará os incumbentes a um comportamento próximo ao que teriam se estivessem em um ambiente perfeitamente concorrencial (Santos e Orrico Filho, 1995; Yvrande-Billon, 2005).

A ocorrência do processo licitatório e a consequente assinatura do contrato de outorga leva, através de mecanismos de penalização ao outorgado – que em último caso pode resultar na caducidade da outorga –, a um comportamento que respeite o trinômio preços-quantidades-qualidade do serviço a ser ofertado. Essa situação gera uma espécie de concorrência virtual, onde novos entrantes estarão dispostos a substituir o então outorgado caso este não tenha o comportamento esperado pelo regulador (Hensher e Stanley, 2010; Marques, 2005; Stanley e Longva, 2010).

Kirkpatrick et al. (2006) expõem que a regulação econômica exercida pelo Estado tem forte impacto nos investimentos e que a estabilidade regulatória se mostra eficiente para o objetivo de angariar investimentos privados. Ainda, Senna e Michel (2008) expõem que o principal desafio para os reguladores é equilibrar a necessidade de flexibilidade, como demanda um ambiente dinâmico, com a rigidez contratual necessária para dissuadir comportamentos oportunísticos, tanto dos investidores, quanto dos governos.

Entretanto, a simples ocorrência de um processo licitatório não é, por si só, causa de uma melhoria no serviço a ser outorgado à iniciativa privada. As próximas seções tratarão com mais ênfase esse assunto.

2.2 Regulação do Transporte Coletivo Urbano por Ônibus

A introdução de mecanismos de mercado é, sem dúvida, a pedra fundamental das reformas ocorridas na Europa, e no restante dos países desenvolvidos, nas últimas décadas. Nos países em desenvolvimento, foi possível verificar-se fenômeno semelhante. Exemplo disso é a onda de privatizações ocorridas em meados dos anos 90 no Brasil.

Entretanto, em nome do interesse público, diversos países mantem um forte controle sobre o transporte coletivo urbano, através das autoridades locais que detém o gerenciamento sobre os serviços. Esta forte posição, inicialmente, pode ser explicada pela necessidade de reduzir os custos externos gerados pelo transporte individual motorizado. Na Europa, por exemplo, este custo representa 87,3% do custo externo do transporte rodoviário de passageiros (Amaral, 2008). Outra razão provém da própria natureza do transporte, como um serviço derivado, sendo um elemento-chave de apoio às atividades econômicas e sociais (Amaral, 2008; Ortuzár e Willunsen, 2011).

Analisando o caso europeu, durante as últimas três décadas, embora os esforços tenham sido no sentido de aumentar a participação do transporte coletivo urbano na divisão modal, a sua cota de participação decresceu de 24,7% para 16%, enquanto a porcentagem de estacionamentos privados aumentou de 73,8% para 78,2% (Amaral, 2008).

Nesse sentido, Ortúzar e Willumsen (2011) destacam que o conjunto de decisões individuais que levam as pessoas a utilizar o transporte privado conduzem a um círculo vicioso que prejudica toda coletividade, tendo como consequencia a redução do nível de serviço do transporte público e o aumento de tarifas. Ainda, alguns autores expõem que o crescimento econômico leva ao aumento da propriedade e uso de automóveis, e isto, por sua vez, aos níveis caóticos de congestionamento nas grandes cidades (Ortuzár e Willumsen, 2011; Vulchic, 2007).

Por esse motivo, o transporte coletivo é fortemente subsidiado na Europa, com vistas a romper este ciclo de declínio de seu uso. Tal situação de declínio levou, inclusive, alguns Estados-Membros da Comunidade Europeia a reconsiderar seus modos tradicionais de governança (monopólios públicos). Essas reformas, na promoção da participação do setor privado, dependem do pressuposto implícito de que a iniciativa privada tende a ter um desempenho superior na prestação de serviços públicos.

Análise empreendida por Sakai e Soshi (2010) em relação ao mercado japonês sugere que os subsídios governamentais para o setor afetam negativamente o seu custo estrutural. Na contra-mão, tal análise expõe que a abertura para a participação do capital privado e o arranjo contratual de eventual outorga pode possuir impacto positivo em relação ao aumento do value for money dos sistemas.

Amaral (2008) apresentou, em estudo voltado ao mercado europeu de serviço de transporte coletivo municipal por ônibus, que o custo, em termos de custos totais, independe se a operação ocorre pela operação pública ou privada. O autor relatou que a tendência é de que a operação privada apresente menores custos de operação do que a operação executada por empresas públicas. Entretanto, os custos de transação são verificados através do conjugado entre a capacidade de controle e perícia das autoridades locais, e o grau de autonomia de um operador privado.

Ainda segundo o autor, as diferenças entre a alocação de responsabilidades entre a autoridade local e o operador privado explicam as diferenças de desempenho entre as redes de transportes municipais europeias. Por um lado, pode-se assumir que um aumento na margem de autonomia permite que as autoridades locais beneficiem-se das habilidades de gestão e dos conhecimentos técnicos dos operadores privados, melhorando, portanto, o desempenho do sistema. Por outro, um aumento da margem de autonomia pode ter um efeito negativo sobre o desempenho, uma vez que ela cria mecanicamente uma lacuna para comportamentos oportunísticos. Dessa forma, o efeito dominante vai depender da capacidade da autoridade local quanto ao controle e à perícia.

2.3 Atuação Privada na Operação do Serviço, Processos Licitatórios e Contratos Negociados

Para Hensher e Stanley (2008), o objetivo dos governos em relação ao transporte coletivo é entregar à população um serviço de boa qualidade, integrado e em continuo aperfeiçoamento, a um preço justo, com o devido retorno aos operadores, que permita o aumento do value for money, sob um regime de continuidade e obrigação mútua.

No Reino Unido, com exceção de Londres, e na Nova Zelândia, tem-se exemplos onde os Estados tiveram a preferência por não regular os serviços de transporte de passageiros municipal por ônibus. Entretanto, na maioria dos outros países, esses serviços são de titularidade do poder público e, por vezes, são outorgados à iniciativa privada. Nos casos do Brasil, França e Japão, a outorga desses serviços é precedida de licitação. Ainda são encontrados casos tais como algumas cidades da Noruega e Austrália, em que os serviços são delegados à iniciativa privada através dos chamados contratos negociados (Amaral et al., 2009; Brasil, 1989; Hensher e Stanley, 2010; Sakai e Shoji, 2010).

Na maioria dos casos, os processos licitatórios reduziram os custos dos serviços de 10 a 50%, sendo que a escala de economia dependeu da eficiência do anterior operador monopolista, o alcance dos fatores relacionados ao desenho e gerenciamento do processo licitatório, e se existiu, ou não, um forte mercado de potenciais licitantes. Entretanto, quando os serviços foram novamente licitados, os custos tiveram tendência a crescer, muitas vezes devido aos insustentáveis preços baixos ofertados pelos licitantes, ou ainda, devido à ausência de licitantes (Wallis e Hensher, 2007).

Hensher e Wallis (2005) relatam que, com o decorrer do tempo, uma quantidade de deficiências nos processos licitatórios existentes foram percebidos, levantando questões sobre onde esta abordagem é mais adequada e as formas em que ela é melhor aplicada. Segundo os autores, algumas das deficiências encontradas são atribuídas em parte pela inadequação do quadro regulatório em que a licitação é realizada e à natureza do próprio concurso público.

Por sua vez, Yvrande-Billon (2006) relata evidências empíricas de que o uso obrigatório de processos licitatórios no setor de transporte de passageiros não se traduz em um melhor desempenho do sistema. As principais razões para isso seriam a falta de transparência do processo e a limitada capacidade de monitoramento das autoridades locais. Ainda, segundo a autora, muitos estudos, particularmente em custos de transação e de teoria dos contratos incompletos, destacam o fato de que os benefícios de eficiência das licitações podem ser limitados ou mesmo ilusórios.

As evidências de que as economias dos processos licitatórios diminuem após o primeiro processo licitatório, agregada ao fato de que, em alguns lugares, os processos licitatórios realmente provocaram poucas melhorias nos serviços, encorajaram a procura por uma alternativa de mecanismo de outorga que pudesse manter a pressão pelo desempenho do outorgado ao longo de todo contrato. Umas dessas alternativas foram os contratos negociados baseados em performance (Wallis e Hensher, 2005).

A lógica comum dos contratos negociados é lidar com a incerteza inevitável que cria dificuldade para a especificação de um contrato ex ante a realização do processo licitatório, através da adoção de mecanismos de premiação e punição que podem ser adaptáveis e sustentar a pressão por desempenho durante o transcurso do contrato. Essas incertezas relacionam-se, em particular, às questões que dizem respeito à qualidade, que é algo muito mais subjetivo de ser especificado, mas que é cada vez mais reconhecida como a chave para os resultados políticos desejados (Hensher e Stanley, 2010).

Uma razão importante vista pelos defensores desses tipos de contratos é que eles são mais fáceis de suportar verdadeiras parcerias entre o franqueador e o operador dos serviços, particularmente para o planejamento do sistema, e que, dada a escassez de habilidades em ambos os lados, essa relação é mais próxima do ideal para maximizar a realização dos objetivos do serviço (Hensher e Stanley, 2010).

Em termos gerais, negociação é o processo em que as partes percebem uma ou mais diferenças de objetivos entre elas, e trabalham para encontrar uma solução aceitável mútua. Diferentemente dos processos licitatórios, em que o objetivo é determinar-se o valor do produto ou serviço, a negociação é projetada para criar valor para o produto ou serviço (Hensher e Stanley, 2010).

Hensher e Stanley (2010) ainda destacam que disposições para se resguardar da captura do regulador pelo regulado são críticas nos processos dos contratos negociados baseados em performance. Nesses casos, a transparência e a prestação de contas à sociedade são fundamentais.

Ainda, autores como Bajari, McMillan e Tadelis (2003) sugerem que contratos precedidos por processos licitatórios possuem uma performance "pobre" quando os projetos são complexos, o desenho contratual é incompleto e há poucos licitantes disponíveis. Além disso, os processos licitatórios "sufocam" a comunicação entre o franqueador e o franqueado, que impedem o Poder Público de utilizar a experiência do contratante ao projetar o produto ou o serviço.

Independentemente da ocorrência de processos licitatórios, os contratos de outorga devem ser dotados de atributos que incentivem a qualidade, a inovação, a eficiência e o consequente aumento do value for money do sistema. Da mesma forma, devem representar a materialização de um ponto de equilíbrio para governos, para usuários e para os investidores.

3. Procedimentos metodológicos

Este artigo é baseado em uma pesquisa exploratória com caráter qualitativo. Sua natureza é aplicada, uma vez que tem o viés de gerar conhecimento com o objetivo de solucionar um problema específico (GIL, 2008). Em relação aos procedimentos adotados, esta pesquisa caracteriza-se como um estudo de caso, pois está interessada em compreender de que forma ocorrem os contratos de outorga quando ocorridos em ambientes regulados em que a outorga é precedida de licitação.

Através de entrevistas realizadas com especialistas, chegou-se aos casos da França, do Japão e de Londres. Esses atenderam aos critérios estabelecidos pelo autor, a saber: mercados regulados; com a existência de operação privada com, ou sem, a presença de subsidiárias do poder público realizando a operação; delegação do serviço a iniciativa privada através de contratos; que pudessem ser comparados ao cenário nacional, porém, com algumas diferenças nos desenhos dos contratos que poderiam ter sido decisivas para o sucesso dos serviços outorgados a iniciativa privada.

4. Experiências internacionais

Ao longo desta seção, serão relatadas as experiências no âmbito internacional que foram escolhidas para esta pesquisa, a saber: a experiência francesa, a experiência japonesa e, por fim, o caso da cidade de Londres. As informações coletadas e transcritas para este artigo tiram por base os estudos empreendidos por Amaral (2008); Amaral et al. (2009); EMTA (2011); Sakai e Shoji (2010); Takahashi (2007); Transport for London (2008); e, Yvrande-Billon (2006).

4.1 A Experiência Francesa

O modelo de delegação dos serviços de transporte coletivo por ônibus na França é descentralizado às autoridades locais. Mais precisamente, essas autoridades locais definem as rotas da rede, horários, tarifas, bem como o subsídio dado ao setor, sendo que, em cada área urbana, os serviços de transporte são realizados por apenas um operador ao longo do período pactuado no devido contrato de concessão.

As autoridades locais podem operar o serviço diretamente, ou através de uma sociedade de economia mista, ou ainda delegar os serviços à iniciativa privada. Nesses dois últimos casos, a autoridade local precisa selecionar o tipo de arranjo contratual entre quatro tipos contratuais principais, que variam em relação ao compartilhamento de riscos e os esquemas de pagamento do operador.

Em 98% dos casos, os contratos de delegação são realizados em sistemática de franquias, em que o franqueado não é o proprietário do material rodante e da infraestrutura, mas sim o poder público. Estes contratos possuem, em média, 8 anos de vigência. Além disso, cerca de 70% dos operadores são privados, sendo subsidiárias de três grandes companhias, duas delas privadas e uma delas semi-pública.

A Lei de Combate à Corrupção, de 1993, tornou o uso do processo licitatório obrigatório, deixando explícitas e detalhadas as regras a serem adotadas nos certames. Além disso, foi proibida a renovação automática dos contratos de outorga. No entanto, essa legislação não proibiu a negociação no âmbito do processo.

Em relação aos processos licitatórios, seu primeiro passo é a pré-qualificação dos licitantes, a qual ocorre sempre antes da recepção das propostas. O poder público divulga a minuta do serviço a ser disputado e as empresas podem se candidatar como proponentes. Entre os proponentes, são selecionados aqueles capazes de oferecer garantias técnicas e financeiras de que são aptas a executar o serviço a que se propõem.

Em um segundo momento, a autoridade pública provê aos licitantes pré-qualificados um documento que deve conter a descrição detalhada das características técnicas do serviço a ser executado, algumas informações financeiras, bem como indicações sobre as condições de preço e do tipo de arranjo contratual que ela pretende adotar. Com base nesse documento, os candidatos selecionados realizam suas propostas.

Por fim, a autoridade local escolhe um ou alguns licitantes, baseada nas propostas apresentadas, com quem entra em separadas negociações para determinar os detalhes dos termos contratuais. Ao final das negociações, a autoridade pública escolhe o futuro operador do sistema.

O grande diferencial do sistema francês está na questão de que as autoridades locais não são obrigadas a escolher os licitantes ou o vencedor da licitação baseadas em critérios objetivos e pré-definidos. A legislação francesa considera que a escolha do outorgado é complexa e que esta não pode ser realizada somente com critérios quantitativos. Seus critérios de seleção podem incluir elementos subjetivos, tais como a reputação do licitante e a confiança que ele inspira.

Entretanto, as autoridades locais devem ser capazes de justificar suas escolhas, sendo esta monitorada por uma autoridade regional. Porém, as justificativas de suas escolhas não são públicas, motivo pelo qual o critério de seleção não é definido, precisamente, ex ante.

No geral, o modelo francês possui processos de outorga com poucos licitantes. Isso provê, mesmo que indiretamente, uma situação adequada para a ocorrência de conluio entre os licitantes.

4.2 A Experiência Japonesa

Até a primeira década dos anos 2000, o setor de transporte municipal por ônibus no Japão estava em uma situação de dificuldade. Companhias públicas eram criticadas por sua ineficiência e altos custos estruturais. Na maioria dos casos, elas não conseguiam cobrir seus custos totais somente com as receitas tarifárias, sendo necessário um conjunto de subsídios especiais para compensar esse déficit.

Muitos governos locais e companhias públicas se viram obrigados a realizar a reorganização dos seus sistemas, devido à situação de ruina do balanço financeiro do setor de transporte público. Em alguns casos, a medida adotada foi a descontinuação da operação e a transferência por completo para a iniciativa privada.

O primeiro contrato foi implementado, em 1991, para serviços com uma média inferior a 15 passageiros, em ambientes rurais, sendo o objeto da delegação estabelecido, no máximo, em um terço dos ônibus. Em 1996, os contratos foram estendidos para operadores urbanos de ônibus e o objeto máximo foi majorado para metade da quantidade de ônibus.

Entretanto, com a edição da nova legislação japonesa, a Road Transport Carriers' Act (2000), o serviço passou ser delegado por bacia ou por rota, em contratos com duração de 5 anos. Em 2008, com a revisão do Road Carriers' Act, o escopo dos contratos foi majorado para dois terços das linhas ou dos ônibus de determinada cidade.

O custo médio total dos operadores públicos, em 2006, foi duas vezes maior do que o dos operadores privados. O alto custo das tripulações do operador público em relação ao operador privado, por conta dos altos salários, menor quantidade de horas de trabalho e dos rígidos acordos sindicais, são alguns dos motivos.

Atualmente, todas as funções administrativas são conduzidas pelo operador privado em nome do governo municipal pertinente. Operadores privados são obrigados a utilizar veículos de ônibus municipais, garagens, depósitos e uniformes; Além disso, devem funcionar dentro da estrutura da tarifa de ônibus municipal existente.

As atividades delegadas aos operadores são a operação do veículo, manutenção, pessoal operacional e administrativo, e gestão operacional. Por outro lado, a responsabilidade pela gestão, receitas e as decisões sobre as camadas táticas, tais como rotas, tipos de veículos e os horários de operação são prescritos pela autoridade de transporte e não devem ser implementados diretamente pelos operadores de transporte.

Além disso, os operadores de transportes são obrigados a usar os uniformes estipulados pelo domínio público. Tal situação inviabiliza que os passageiros identifiquem as diferenças entre o serviço realizado pela administração pública e pelos operadores privados.

O processo licitatório foi introduzido no processo de seleção de operadores. Os operadores que pretendam operar em uma área são avaliados com base nos custos, não só operacionais, mas também em relação a outros critérios, como implementação de procedimentos de segurança e tratamento dos passageiros. Os operadores privados são avaliados por ponderação desses itens de acordo com a sua importância.

A comissão de seleção é organizada pela autoridade de transporte. O presidente da comissão pertence ao Poder Público e seus membros são alguns especialistas e pessoas que não estão diretamente relacionadas ao setor de transporte público.

Este tipo de contrato é útil em casos em que a possibilidade de novas entradas é pequena e uma diminuição nos custos de exploração dos serviços de transporte é de outra maneira improvável.

As principais categorias que permitem avaliar operadores são a qualidade do serviço, a eficiência econômica e o anterior nível de desempenho. Embora a eficiência econômica, especialmente em relação ao custo operacional, receba o mais alto nível de avaliação, as outras duas categorias também são avaliadas para garantir a qualidade do serviço e a integração do transporte público.

Já o sistema de remuneração para os operadores exige que o operador primeiro apresente uma estimativa de gastos com pessoal, manutenção e de custos indiretos para a autoridade de transporte antes do período do contrato. Essa soma forma o montante a ser pago pela autoridade municipal de transportes se o operador for o vencedor do concurso de franquia. Isto implica que os operadores contratantes não incorrem em qualquer risco de receitas, apesar da existência de risco de produção. Os pagamentos aos operadores são revistos a cada ano.

Esquemas financeiros para incentivar os operadores não são incorporados nos cálculos de financiamento. Assim, os operadores tem um incentivo para reduzir os seus custos (por exemplo, o corte despesas com pessoal).

4.3 A Experiência de Londres

A rede de transporte Londres é a única em todo o Reino Unido que é regulada. Atualmente, ela é gerenciada pela Transport for London, instituição que tem por responsabilidade principal fornecer subsídios ao governo local a respeito das políticas estratégicas a serem adotadas na cidade para o setor de transportes.

Em relação ao serviço de transporte coletivo de passageiros por ônibus, a operação em âmbito municipal é administrada pela London Buses Service Limited, braçoda Transport for London,a quem compete o planejamento tático das rotas, a especificação dos níveis de serviço e a garantia da qualidade da operação. Já a operação dos serviços é realizada em sua grande maioria por operadores privados, sendo que, em alguns casos, empresas subsidiárias do governo local concorrem em igualdade de condições com empresas privadas pela operação do serviço. Aqueles serviços que não são delegados à iniciativa privada, por ausência de interessados, são operados diretamente por essas subsidiárias.

O serviço é licitado desde 1985, tendo sido objeto de três arranjos contratuais distintos, entre eles: contratos baseados em custo bruto (1985-2000); contratos baseados em custos líquidos (1995-1998); e, contratos de incentivos à qualidade (2000 até o presente).

Os contratos de incentivo à qualidade são o desenvolvimento dos seus predecessores, sendo uma extensão dos modelos de custo bruto. Neste modelo, porém, a receita total da tarifa é arrecadada em nome da Transport for London, sem repasse desses valores aos operadores.

Somente licitantes pré-qualificados podem concorrer quando da abertura de um processo licitatório. Rotineiramente, a London Buses publica no Official Journal of the European Union chamadas públicas convocando os interessados a participar desses processos de pré-seleção.

Havendo interesse de um potencial operador, a Transport for London entra em contato com o interessado, realiza uma entrevista para dirimir as dúvidas existentes e envia um questionário de pré-qualificação à organização. Quando o questionário retorna, uma avaliação é realizada, considerando questões como estabilidade financeira, saúde e segurança, e a experiência prévia no setor de serviços de transporte. Visitas e encontros são realizados e, se a avaliação inicial é aceita, a organização é adicionada à lista de provedores pré-qualificados a executar os serviços.

Quando da abertura de um processo licitatório, esses potenciais licitantes são comunicados através dos termos sobre o serviço a ser outorgado, seguido de um convite para que esses participem do concurso, que inclui um guia para submissão das propostas.

As rotas a serem licitadas são previamente analisadas, levando em conta as considerações realizadas por todos os stakeholders do processo, entre eles, entidades representativas dos consumidores. Essas informações são utilizadas para prover os potenciais licitantes com as especificações do serviço a ser realizado.

Estas rotas são geralmente licitadas individualmente, mas normalmente no mesmo período em que outras rotas da mesma área, para facilitar potenciais ganhos de escala aos futuros operadores. As licitações são realizadas, continuamente, sendo que de 15% a 20% da rede municipal é licitada todos os anos. Os contratos, por sua vez, são normalmente de 5 anos, com potencial extensão de 2 anos caso o operador atinja alguns requisitos de performance.

A avaliação dos processos licitatórios é baseada no melhor value for money, levando em consideração critérios como preço, habilidade para entregar serviços de qualidade, recursos humanos, garagem, veículos, status financeiro, capacidade para cumprir horários e políticas de segurança e saúde. Já as medições de qualidade são utilizadas de forma abrangente em todos os aspectos da prestação do serviço e impactam diretamente sobre a receita dos operadores. São consideradas questões como pontualidade, veículo, habilidade técnica do motorista, a satisfação dos usuários, a segurança operacional, a segurança dos passageiros e dos funcionários, entre outros.

4.4 Consolidação dos Resultados

Ao longo deste capítulo foi realizado um relato a respeito de três casos internacionais escolhidos para esta pesquisa. Através de uma leitura crítica, conseguiu-se identificar 16 (dezesseis) atributos em comum nos casos estudados. A identificação e o conceito de cada um desses são apresentados a seguir:

1. Responsabilidade pelo Serviço: Identifica qual a esfera de poder (central, regional ou local) é a responsável pelo serviço.
2. Regulação: Identifica se o mercado é regulado, ou não.
3. Competição e Outorga: Identifica se a competição ocorre for the field, in the field, ou ainda se não há competição. Adicionalmente, estabelece se há processo de outorga e de que forma ele é realizado (licitação ou contratos negociados).
4. Autoridade Reguladora: Identifica se há um ente estatal responsável pela regulação independente, ou se este papel compete ao ente público titular do serviço.
5. Poder Discricionário do Estado e Transparência: Quando do ato de outorga, se existente, até que ponto o Poder Público possuí poder discricionário para a seleção de propostas e de que forma é transparente com relação às características do serviço a ser executado.
6. Tempo de Contrato: Tempo estabelecido a outorga, se o serviço é outorgado.
7. Operação: Se a operação do serviço é pública, se é privada, e de que forma ela é executada.
8. Objeto Contratual: No caso de haver contrato, se este é realizado tendo por objeto rotas ou bacias.
9. Pré-Qualificação: No caso de haver contrato, se existe algum critério objetivo analisado ex ante a realização do processo licitatório para pré-qualificação dos concorrentes, ou ainda, antes da celebração do próprio contrato.
10. Nível de Competição: Em que nível é realizada a competição (alto, moderado, baixo), seja ela in the field ou for the field.
11. Critério de Seleção: Quais são os critérios utilizados para a seleção do licitante a ser outorgado, pelo poder público, a operar o serviço.
12. Remuneração do Operador: De que forma o operador é remunerado.
13. Especificações do Serviço e Propriedade: A quem compete as especificações do serviço em nível tático. De quem é a propriedade de ônibus, garagens e restante da infraestrutura operacional.
14. Subsídios: O poder público concede algum tipo de subsídio? De que forma? Entende-se por subsídio, neste caso específico, qualquer diferença negativa, entre receita e despesa, que seja subsidiada pelo poder público, com vistas à manutenção da operação.
15. Incentivos Contratuais: Se há contrato, estes são baseados em incentivos? E em penalizações?
16. Incerteza e Risco: Indica a forma como a incerteza e o risco são compartilhados entre operador e poder público.
17. Considerando esses atributos, pode-se sintetizar de que forma ocorre o processo de outorga nos casos analisados. Esta síntese é realizada através do Quadro 1.

Quadro 1 - Consolidação das Experiências Internacionais

Fontes: Amaral, 2008; Amaral et al., 2009; EMTA, 2011; Sakai e Shoji, 2010; Takahashi, 2007; Transport for London, 2008; Yvrande-Billon, 2006.

5. Considerações finais

Este artigo teve por objetivo realizar a revisão teórica e o relato de experiências internacionais sobre contratos de outorga de serviços de transporte coletivo municipal por ônibus. Primeiramente, foi realizada uma revisão sobre regulação, especialmente sobre regulação do transporte coletivo municipal por ônibus. Posteriormente, partiu-se para a análise de três experiências internacionais de locais que possuem mercados de transporte municipal regulados, cujos processos de outorga devem ser precedidos necessariamente de licitação.

Os três mercados escolhidos foram o francês, o japonês e o da cidade de Londres. Estes atenderam a características delineadas pelo autor e foram selecionados por especialistas em entrevistas realizadas previamente a esta pesquisa. O Quadro-Resumo apresentado reuniu 16 características dos três sistemas, o qual pode ser utilizado como ferramenta de análise para mercados similares, tal qual o mercado brasileiro de transporte coletivo municipal por ônibus.

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1 Mestrando do PPGEP/UFRGS, Brasil. E-mail: lmnitzke@gmail.com

2. Professor do PPGEP/UFRGS, Brasil. E-mail: lsenna@producao.ufrgs.br

3. Professora do PPGEP/UFRGS, Brasil. E-mail: piti@producao.ufrgs.br