Espacios. Vol. 36 (Nº 22) Año 2015. Pág. 8

Vantagens e Desvantagens da Gestão Concessionada na Operação de Rodovias: Estudo do Caso Brasileiro

Advantages and Disadvantages of Concessionary Management in Highway Operation: Brazilian Case Study

Gustavo Augusto DEGASPERI 1; Leonardo Augusto Amaral TERRA 2

Recibido: 23/07/15 • Aprobado: 03/08/2015

Contenido

1. Introdução

2. A Tragédia dos Comuns

3. A Gestão de Bens Públicos e a Rigidez Orçamentaria

4. Alternativas a Gestão Pública

5. Procedimentos de Pesquisa

6. Resultados

7. Considerações Finais

8. Referencias

1. Introdução

Todos os dias milhares de pessoas trafegam por rodovias e estradas brasileiras, que podem ser públicas ou concessionadas. Segundo a Associação Brasileira de Concessionarias de Rodovias (ABCR, 2014), este modal é o mais utilizado no Brasil e representa 61,1% do transporte de cargas. Seus usuários estão sujeitos a cobranças de impostos e/ou pedágios, os quais deveriam ser revertidos para manutenção e melhorias na infraestrutura. Porém, esses recursos, mesmo que sejam cobrados, nem sempre garantem a segurança e eficiência deste modal.

Neste contexto, o programa de concessões rodovias surge como uma alternativa à gestão pública para administração dessa infraestrutura. Esta modalidade de gestão é usada hoje em 19.463 quilômetros de rodovias (ABCR, 2014) e que cada vez mais têm mostrado potencial para prover ainda mais melhorias na qualidade (Colares, 2011). Segundo o ranking da pesquisa CNT de rodovias, em mais de cinco anos consecutivos, somente rodovias concessionadas foram classificadas como "As 10 melhores Ligações" e, no ano de 2014, ocuparam as 23 melhores colocações.

Em vista das questões apresentadas, este artigo buscou desenvolver um comparativo entre aspectos como conservação, custos operacionais, segurança e qualidade em geral. Tendo em vista a má preservação das rodovias e estradas brasileiras, com finalidade de distinguir e apresentar quais são as vantagens ou desvantagens das concessões em relação à gestão pública das rodovias.

Uma vez que a conservação das rodovias é fator primordial para garantia da segurança e da eficiência do transporte no Brasil, este estudo se justifica diante do elevado índice de mortos e feridos em rodovias - 8.753 mortos e 105.377 feridos segundo a PRF (2012) – que promovem não só impactos psicológicos como econômicos. Estes últimos, por sua vez, transcendem as famílias, e atingem a sociedade como um todo causando perdas irreparáveis de mão de obra produtiva. Além disso, a má qualidade das rodovias também gera efeitos de externalidade como o aumento dos custos de transportes de cargas, que acaba afetando os preços finais e fretes de produtos.

2. A Tragédia dos Comuns

Garret Hardin (1968), no artigo "A tragédia dos comuns", reflete sobre sua preocupação em relação à conservação e manutenção dos bens comuns, afirmando que a carência de administração e regras causam efeitos difíceis de contornar. O autor relaciona o ser humano, o bem comum e a degradação desses bens para elucidar que propriedades comuns sem restrições para uso ou custos para usuários, acarretam superexploração, superutilização e rápida degradação. A Tragédia dos Comuns está ligada diretamente a Teoria dos Jogos, pois a superexploração ocorre somente quando os usuários, visando o desenvolvimento singular, abusam do uso de determinado recurso comum gerando o efeito de externalidade.

O efeito de externalidade, segundo Hardin (1968), surge porquê o regime de propriedade comum favorece a superexploração e a superutilização, gerando efeito de degradação acelerada por falta de tempo ou recursos para manutenção. Hardin ainda afirma que essas causas e efeitos só poderão ser controlados quando houver administração e conjuntos de regras emprenhados em proteger e mediar essas propriedades, impondo limites que favoreçam manutenção e preservação. O autor analisa várias possibilidades para desacelerar da degradação progressiva dos recursos comuns e afirma que o uso de propriedade e exploração privada consiste na melhor alternativa para conter esta exploração desenfreada, até então.

Na publicação de Hardin, foi citado o exemplo de um pasto comum, público, o qual vários pastores utilizam. Todos os pastores, visando aumentar seus lucros, adicionavam cada vez mais ovelhas em seu rebanho, aumentando desenfreadamente a população de ovelhas, é nesse momento onde acontece a "tragédia", porque logo o pasto não terá mais alimentos, causando a morte das ovelhas e a invalides do terreno para os pastores. Como solução a esse problema Hardin apresenta uma espécie de privatização, chamado por ele de "cercamento", com o propósito de delimitar uma área para cada pastor, assim com a quantidade de alimento e espaço limitado, seria necessário controlar do crescimento populacional do rebanho ou a falta de alimento seria eminente.

Segundo Coelho (1999), a Tragédia dos Comuns é claramente definida no exemplo acima. O autor explica que quando homem procura aumentar sua lucratividade, apoiando-se em uma propriedade de caráter comum, aumenta sua utilização "sem limites, em um recurso que é limitado", não dando tempo e oportunidade de recomposição desses bens. O autor afirma que é ideal a aplicação de um novo conjunto de regras para uso desses recursos, redefinindo os direitos dos envolvidos.

O Bryant Park, em Nova York, é um exemplo real dos princípios da Tragédia dos Comuns. Esse parque, nos anos 70, sofreu grande declínio, passou a ser frequentado por marginais e usuários de drogas, pois não havia nenhuma força administrativa ou reguladora para mantê-los afastados. Após o parque ter sua administração concedida para a chamada Bryant Park Corporation (BPC), de 1988 a 1991 passou por reformas físicas e administrativas e então foi reinaugurado. Hoje o parque é um sucesso com o público e imprensa, tornando-se um exemplo muito bem sucedido de administração concedida (BPC, 2014).

Em vista dos problemas encontrados em bens comuns, Hardin (1968) defende alternativas de gestão para propriedades que apresentem uma administração fraca e ineficaz. A alternativa apresentada pelo autor é a privatização, onde para aumentar o desempenho dos bens e limitar a exploração, pessoas ou empresas, de caráter privado, assumiriam essas propriedades e ficariam responsáveis pelo seu desenvolvimento e conservação. Sobre a administração privada, o autor expõe sua ideia defendendo sua eficiência, afirmando que com ela é possível obter maior controle sobre o acesso e exploração dos bens comuns. O autor acredita nesse tipo de administração por que apresentam uma melhor definição dos direitos e obrigações dos participantes e usuários gerando maior moderação, ordem e preservação.

3. A Gestão de Bens Públicos e a Rigidez Orçamentaria

Atualmente a maior parte das rodovias brasileiras é de posse do estado, essas apresentam, na maioria das vezes, baixo índice de desenvolvimento e infraestrutura devido à alta burocracia e o orçamento rígido (CNT, 2014). Essas características são efeitos do tipo de gestão que é adotado pelo governo nacional. O governo nacional utiliza a administração híbrida, que apresenta traços de vários outros tipos de gestão, que, anteriormente, foram aplicados no país. A administração pública híbrida, segundo Gomes (2006), veio evoluindo com o passar do tempo, mas mantem as principais características das antecessoras. Atualmente a administração pública é conhecida como a "A Nova Gestão Pública", exatamente por apresentar os traços dos tipos de gestão anteriores. A Nova Gestão Pública apresenta características das gestões patrimonialista, burocrática e gerencial.

A administração pública patrimonialista, segundo Silva (2013), tinha como foco satisfazer as necessidades dos Estados por meio do trabalho da população, onde o Estado era considerado patrimônio dos seus governantes e a administração pública uma extensão do seu poder, o que criou tendências à corrupção e ao nepotismo. Para Silva (2013) após surgimento do capitalismo industrial a administração patrimonialista se torna inviável, pois havia necessidade de separar o público do privado, nesse momento houve a adoção da administração burocrática, marcada por muitas normas e rígidos procedimentos.

Sobre a administração burocrática, Bresser-Pereira (2009) afirmou que a burocracia que ocorre e ocorreu na administração pública não é sinônimo de garantia de uma melhor qualidade ou custos de serviços públicos.  A administração burocrática foi marcada pela falta de especialização na alta administração, justamente um dos motivos para a crise que começou no regime militar. A crise da administração burocrática só atinge auge após a constituição de 1988, quando um extremo enrijecimento burocrático atinge o país que traz apenas o declínio qualidade e o aumento de custos com a administração. A administração burocrática foi a resposta escolhida a administração patrimonialista, embora não tenha se mostrado tão eficiente quanto, pois mostrou-se ser cara, lenta e não atender as necessidades da população e nem do estado (Bresser-Pereira, 1996).

A administração pública só passa por outra reforma após o início do mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, em 1995, que ficou conhecida com administração pública gerencial, buscando o fortalecimento e descentralização administrativa através de contratos com as "agências autônomas" e as "organizações sociais", essas sendo os primeiros contratos de gestão concessionada do país (Bresser-Pereira, 1996).

Para Silva (2013) a reforma para a administração pública gerencial é decorrente de vários motivos, sendo um dos principais as dúvidas sobre a eficiência de uma administração burocrática. Então, após a nova reforma, o foco da administração passa a ser o aumento da qualidade e diminuição de custos,  tudo baseado nos resultados anteriores. Segundo Torres (2004) a administração pública veio se modernizando, mas a estrutura rígida e mecânica vinha resistindo ao desenvolvimento e desburocratização. Então, mais uma vez, a administração pública passou por reformas, essa ficando agora conhecida como "A nova Gestão Pública".

A Nova Gestão Pública baseia-se através de orientações, métodos e técnicas tem como objetivo trazer mudanças nos modos de alcançar os objetivos. É uma evolução da administração gerencial, norteada pelos resultados, que busca aumentar o desempenho da gigante "maquina pública" (Silva, 2013).

Sobre atingir melhor qualidade e resultados na gestão pública, o autor Lima (2006) afirma que em uma gestão pública é essencial saber a capacidade da organização para combina-la com a capacidade do gestor. Uma alta capacidade de gestão tem relação entre recurso, ação e resultado. Neste sentido pode-se dizer que quanto maior for a demanda, maior necessidade de um excelente planejamento, assim a capacidade do gestor deve acompanhar a demanda. O autor ainda defende que a gestão pública deve manter como base a excelência de valores e de resultados, ela é responsável pela qualidade e eficiência dos serviços públicos, que engloba o desenvolvimento geral do país. A excelência de toda a ação realizada influencia no bom desenvolvimento do país, isso deixa clara a importância da excelência das atividades desenvolvidas pelo gestor público.

Sobre a eficiência dos gestores públicos, Silva (2007) e Martins (2008) defendem esses profissionais deveriam saber como usar mais efetivamente sua principal ferramenta, a gestão pública, para poder atingir um melhor desempenho da gigante "máquina pública", assim podendo obter uma administração mais objetiva, racional e eficiente. Com a enorme demanda social brasileira, uma gestão pública decente e bem administrada pode ser a resposta para melhorar o desenvolvimento e crescimento do país. Para Gonçalves (2012) uma gestão pública mais eficiente seria qual se aproximasse mais, em relação aos métodos, da gestão desenvolvida por iniciativas privadas, tendendo a racionalidade e não a burocratização.

O problema da eficiência dos gestores públicos está diretamente ligado as politicas públicas e atingem várias organizações governamentais, afetando seus potenciais e capacidades e o governo só vai realmente mudar sua gestão quando ao invés de procurar por reformas, passar a se preocupar devidamente com as politicas públicas (Cunha e Rezende, 2010). Os autores afirmam que a área de orçamentação tem enorme potencial para transformações, principalmente na área de captação e distribuição, em relação a diminuir a tensão sobre a necessidade de mais recursos e aumenta-la sobre a necessidade de melhor utilização dos recursos disponíveis. Os autores ainda afirmam que graças a essa tensão sobre mais recursos e a má utilização dos disponíveis, o fenômeno de rigidez orçamentaria se tornou muito frequente no orçamento brasileiro, esse fenômeno pode ser causado por uma série de motivos, mas principalmente pelos chamados "compromissos". É chamada de rigidez orçamentária pelo fato de mesmo com os aumentos de tributos, após o pagamento dos "compromissos", a parcela de livre utilização se mantem no mesmo nível, não abrindo espaço para mudanças e deixando todo desenvolvimento engessado.

A respeito do engessamento do orçamento, nos anos 90, foi iniciada a Reforma Gerencial do Orçamento (RGO), que, segundo Core(2007), seu propósito foi mudar os critérios de empregar os recursos públicos na busca de resultados compatíveis com os interesses reais da sociedade, desde os controles de gastos até o planejamento e programação orçamentaria. A RGO poderia ser representada por dois acontecimentos, a aprovação da Lei Complementar nº101/2000 - Lei da Responsabilidade Fiscal (LFR), assim institucionalizando o ajuste fiscal estrutural, e a reforma da lógica de planejamento e programação orçamentária. A LRF defende um ajuste fiscal amplo e compatível com as possibilidades do mercado financeiro. Essa lei estabelece metas, objetivos e responsabilidades para os gestores públicos a respeito de recursos econômicos e financeiros, que apresentam uma grande rigidez e escassez.

Outro ponto importante que RGO buscou aperfeiçoar foi o controle dos gastos e custos, sendo também uma medida essencial para atingir a rigidez do planejamento orçamentário. Segundo Oliveira (1995) para que haja um melhor uso dos recursos públicos é necessária à adoção de um melhor controle de gastos e custos públicos.

Cunha e Rezende (2010) relevam que se não houver espaço no orçamento público para criação de mudanças, o poder político pode frustrar-se rapidamente. O acumulo dos compromissos financeiros é um dos principais fatores da rigidez orçamentaria, mas os direitos sociais assegurados pela constituição e seus regulamentos, ainda são responsáveis pela maior parte e quanto mais rígido o orçamento, mais fragmentado ele é, deixando mais difícil a sua utilização, tornando-se uma barreira para criação de mudanças. Segundo os autores, para que a rigidez não se perpetue há necessidade da criação de prazos que determine uma reavaliação dos compromissos financeiros e direitos sociais, essa reavaliação serviria para reanalisar se tais compromissos ainda se encaixam nas prioridades visando reduzir as vinculações, podendo deixar o orçamento mais flexível e criar espaço para mudanças. Também ressaltam que seria viável incrementar um modelo de reavaliações periódicas nos programas existentes, para que caso eles não se encaixem mais nas prioridades possa haver uma chance de remanejamento dos recursos orçamentários. Essa reavaliação dos direitos sobre os recursos orçamentários possivelmente diminuiria a quantidade de recursos desperdiçados, podendo redireciona-los as reais necessidades. Isso não seria somente uma melhor disponibilidade de recursos, mas também uma melhor utilização dos recursos que são passados aos compromissos financeiros que não atendem mais as prioridades.

4. Alternativas a Gestão Pública

As alternativas a Gestão Pública são popularmente conhecidas como privatização e parcerias, mas tecnicamente existem nomenclaturas, especialidades, leis e finalidades mais especificas para cada tipo de alternativa. Segundo Gonçalves (2007) as alternativas a Gestão Pública foram criadas a fim de melhorar a infraestrutura de setores os quais o governo não tinha total controle e orçamento para manter.

A respeito de conceitos de contratos e parcerias entre o governo e iniciativas privadas, os modelos de contratação mais utilizadas são os Contratos Tradicionais, Contratos de Concessão e Parcerias Público-Privadas. Contratos Tradicionais são mais utilizados quando há interesse somente em certas atividades do processo, ou seja, terceirização, os Contratos de Concessão e Parcerias Público-Privadas são os mais utilizados quando a responsabilidade pelo bem é concedida inteiramente, quando os investimentos dependem da iniciativa privada, ou parcialmente, quando os investimentos dependem da entidade pública.

As Parcerias Público-Privadas (PPP) podem ser definidas como cooperação entre entidade publica e empresa privada com um objetivo que ambas compartilhem e visem, onde que para atingi-los dividam os riscos e responsabilidades (Pomeroy, 2009). PPPs são como sócios, onde ambos dividem os riscos, atividades e lucros, essas parcerias geralmente ocorrem quando a gestão publica não consegue sozinha, administrar investimentos existentes ou construir novos. As PPPs têm como objetivos principais diminuir os custos e aumentar a eficiência e qualidade dos serviços públicos (IMF,2004).

Um dos pontos críticos nas PPPs é cooperação e deve ser muito bem definida, pois é vital para obtenção de sucesso na parceria. Para que haja bons resultados nas produções e serviços prestados, as definições tem que ser constantemente revisadas, assim mantendo um constante equilíbrio e interesse entre os envolvidos (Mörth, 2007). Outro ponto frequentemente citados por diferentes autores é a partilha de riscos, sendo considerado de vital importância, por isso ter uma partilha adequada de finanças e responsabilidades mantem um bom comprometimento com o sucesso (Navarro-Espigares e Martín-Segura, 2011).

As PPPs não são apenas a realização dos projetos, mas também a contratação dos serviços pós-projetos, por exemplo, serviços de gestão de propriedade em vez da construção isolada do edifício (Araújo e Silvestre, 2004). Como os serviços pós-projeto é um dos objetivos, a mutualidade se passa a ser um requisito, mas não somente nos riscos e responsabilidades, mas também nos lucros, porque a partir do momento em que há benefícios para todos, há incentivo e comprometimento para fazerem um bom trabalho e manterem o alto padrão de qualidade (Pomeroy, 1998; Mörth, 2007).

Esse tipo de parceria permite oferecer uma melhor prestação de serviços públicos e também nos custos, mas isso depende dos acordos, entre o governo e a empresa privada, e esses acordos mudam para cada projeto e país (Hodge, 2000). Quando todos estão comprometidos, qualquer desvio de eficiência traz consequências, por isso o compartilhamento de risco é um dos principais pontos para obtenção de sucesso nas PPPs. (Monteiro, 2005).

Existem dois tipos de PPPs no Brasil, as de Concessão patrocinadas, que ocorrem quando o parceiro privado é patrocinado pelo parceiro publico e as de Concessão administrativa, que ocorrem quando o parceiro privado presta serviços, diretamente ou indiretamente, a um parceiro publico. Mas para Ribeiro e Prado (2007) as PPPs podem ser separadas em três tipos: as autossustentáveis financeiramente, as de sustentação financeira parcial, que são patrocinadas, e as que não geram receita, dependendo do pagamento integral dos custos e investimentos por parte do parceiro público, conhecidas com concessão administrativa.

Para Silvestre (2010), as PPPs são uma ótima opção para substituição de privatização, por apresentarem as características da gestão privada e manter a posse pública. A intenção das PPPs é tomar decisões baseadas em critérios não políticos (Mörth, 2007), por ser uma gestão privada, porem o governo tem que se assegurar que essas decisões tragam um ganho real e justifiquem os recursos públicos que iram ser investidos.

As PPPs seriam uma aplicação ideal da Teoria das Janelas Partidas, vista pela ótica da preservação, ordem e moderação, pois elas são voltadas para o pós-projeto, ou seja, o mantimento dos bens em um estado de baixa deterioração e alta preservação sobre posse do governo, mas aplicando as características da gestão privada.

Já as Concessões Administravas, uma modalidade de PPP, são muito utilizadas em rodovias e estradas. Essa modalidade tem gerado resultados positivos e consistentes a respeito da qualidade e eficiência das rodovias (CNT,2013).

A concessão de rodovias federais para iniciativas privadas se apoiam no "Programa de concessão de Rodovias Federais" em conjunto com a Lei Geral de Concessões (Nº 8.987/95). Onde é feito um contrato que transfere um bem ou serviço para iniciativa privada por determinado período de tempo, podendo no final deste haver renovação e caso não haja o poder público retoma as responsabilidades do bem ou serviço (COLARES, 2011). O autor ainda afirma que nas concessões a fonte de investimentos é particular, então são instalados pedágios, responsáveis pela captação de tarifas dos usuários. A cobrança dessa tarifa tem por objetivo garantir os recursos para as manutenções e operações do trecho, visando o cumprimento do contrato.

No Contrato de Concessões, os investimentos realizados em infraestrutura do trecho concedido visa sempre melhorar e aumentar a qualidade do mesmo, como previsto na Lei 8.987/95, que ressalta no artigo 6 que "Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.", dado como serviço adequado todo aquele que atende ou supera as expectativas de percepção de valor dos usuários em relação as tarifas cobradas.

A vantagem dos Contratos de Concessão é que a posse passa a ser das concessionárias, só que por um período de tempo especificado em contrato. Então com a posse de responsabilidade das concessionárias, os investimentos também passam a ser, o que se torna a grande vantagem, porque ao contrário das PPPs tradicionais os Contratos de Concessões não dependem do orçamento público (COLARES, 2011).  Visto sobre a ótica de Hardin (1968), essa era a situação que o autor defendia em sua teoria, onde é dada autonomia a uma força mediadora, que cuidará exclusivamente de um bem visando seu melhor desenvolvimento e preservação.

5. Procedimentos de Pesquisa

Os dados que foram utilizados são de origem primária, sendo os dados sobre acidentes em nível nacional, recebidos da Policia Rodoviária Federal (PRF) e Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), foram utilizados para comparar aspectos de segurança e qualidade dos serviços prestados entre os dois tipos de gestão. Os dados sobre as condições das rodovias públicas e concessionadas, retirados da Pesquisa CNT de Rodovias (CNT) e Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias (ABCR), foram utilizados para comparar os aspectos físicos entre os tipos de gestão. Para análise dos dados os softwares escolhidos foram IBM SPSS Statistics e Microsoft Excel.

Na Pesquisa CNT de Rodovias, o processo de coleta de dados é realizado por uma equipe seleciona e treinada pela própria equipe de coordenação da pesquisa. Os dados coletados passam por uma validação, que busca garantir a veracidade dos mesmos. A etapa de analise subdivide-se em três: (i) análise da consistência dos dados, para conferencia das extensões pesquisadas; (ii) aplicação do modelo CNT de Classificação de rodovias, que compara as condições reais com das rodovias com uma "unidade de pesquisa padrão" e (iii) obtenção de resultado, onde cada rodovia recebe uma classificação relativa ao seu estado.

As amostras sobre número de mortos foram colhidas em rodovias de gestão pública pela Policia Rodoviária Federal (PRF) e em rodovias sobre gestão concessionada as amostras foram colhidas pelas próprias concessionárias e publicadas em relatórios anuais pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). Sobre os dados de números de mortos, da PRF e relatórios da ANTT, aplicou-se um filtro que resultou apenas em rodovias que tem trechos públicos e trechos concessionados, excluindo as demais rodovias, as quais têm somente trechos públicos. Após a aplicação do filtro, o número de mortos de determinado trechos foi dividido por extensão para obter a densidade de mortos por quilômetro.

A Análise de Cluster foi o método escolhido para o processamento desses dados, pois esse é um método interdependente no qual todas variáveis relacionam-se, de maneira positiva ou negativa. Esse foi o método escolhido pois, segundo Câmara (2008), é uma técnica de classificatória e gera como resultado conglomerados que contenham apenas variáveis com alguma característica em comum. O programa IBM SPSS Statistics foi utilizado para realizar a análise de Cluster com método hierárquico, onde as comparações são feitas par a par. Foram escolhidos dois clusters, ou dois conglomerados, o método de clusterização foi o Ward e com método de medida foi Distancia Euclidiana Quadrática. Nenhuma padronização foi necessária, pois os dados já se estavam no padrão de mortos por quilômetro.

Os resultados gerados pelo método da Análise de Cluster foram "Rodovias de Alta densidade de mortos" – Cluster "1" – e "Rodovias de Baixa densidade de mortos" – Cluster "2", como segue na tabela 1. Então foram separadas entre concessionadas e públicas, ficando "Rodovias Concessionadas de Alta densidade de mortos", "Rodovias Públicas de Alta densidade de mortos", "Rodovias Concessionadas de Baixa densidade de mortos" e "Rodovias Públicas de Baixa densidade de mortos".

Tabela 1 – Densidade de Mortos em Trechos Públicos e Concessionados 2012

Fonte: Autores

A partir de todos os resultados, após a montagem dos gráficos, o método escolhido para interpreta-los foi o de comparação entre histogramas, que segundo Saad et. Al. (2003) é um método muito eficiente para interpretar gráficos nos quais conjuntos têm significados específicos, nos quais as alturas das barras correspondem ao das variáveis. As comparações ocorreram entre os resultados das rodovias sobre gestão pública e das rodovias sobre gestão concessionada dentro de cada classificação, Ótimo, Bom, Regular, Ruim e Péssimo, por exemplo, na classificação "Ótimo", comparou-se qual a taxa de representação das rodovias sobre gestão pública e das sobre gestão concessionada e depois compara-se as duas taxas quantitativamente.

6. Resultados

O presente artigo teve como objetivo avaliar as vantagens e as desvantagens entre a gestão pública e as concessionadas, os resultados se moldaram a partir de comparações entre aspectos chave, dentre eles aspecto geral, o de pavimentação, o de custos e acidentes fatais.No Brasil, segundo o Sistema Nacional de Viação (SNV), em 2014 a malha rodoviária no país equivalia a 1.713.885 quilômetros, com apenas 202.589 quilômetros pavimentados. O numero de concessões é de 59, federais e estaduais, equivalente a 19.463 quilômetros de rodovias concedidas a iniciativas privadas em 2014 (ABCR, 2014). As pesquisas, tomadas como base de dados para o presente artigo, feitas pela Confederação Nacional de Transporte (CNT, 2014), atingiram um total de 18.960 quilômetros de rodovias concessionadas e 79.515 quilômetros de rodovias públicas.

Um dos resultados da Analise de Cluster aplicada sobre a densidade de mortos é o Dendrograma, onde na vertical são mostrados os casos em agrupamentos e na escala horizontal é indicado o nível de similaridade. No gráfico 2, podemos observar os agrupamentos formados na analise da densidade de mortos, são 8,22,15,7; 11,12,9,20; 14,19,4,17,2,3 e 10,16,21,6,13,5,18,1. Observa-se também que os agrupamentos que recebem ligações entre si, a similaridade, e que a similaridade aumentou em cada interação até os clusters se formarem, ficando divididos em cluster "1" para "alta densidade" e cluster "2" para "baixa densidade".

Gráfico 1 – Dendrograma Densidade de Mortos 2012

Fonte: Autores

Os dois clusters foram submetidos ao teste ANOVA, que compara a variância entre grupos. Como resultado obteve-se que a variância entre os grupos é maior que a variância dentro deles, então, a diferença entre "alta densidade" e "baixa densidade" foi confirmada.  Esse teste ainda mostrou a rejeição da hipótese de igualdade das médias entre os dois grupos, consequentemente, aceitando a de que são diferentes, pois apresentam comportamentos distintos em relação a quantidade de mortos por quilômetro.

Como visto antes, os cluster "1" e "2", alta e baixa densidade, foram separados em "Rodovias Concessionadas de Alta densidade de mortos", "Rodovias Públicas de Alta densidade de mortos", "Rodovias Concessionadas de Baixa densidade de mortos" e "Rodovias Públicas de Baixa densidade de mortos". No gráfico 2, sobre a densidade de mortos, são os resultados da análise de Cluster que foram comparados, quantitativamente, entre "Concessionadas de Alta Densidade" com "Públicas de Alta Densidade" e "Concessionadas de Baixa Densidade" com "Públicas de Baixa Densidade", pois o método dos conglomerados as separou por "alta densidade" as rodovias que têm quantidade elevada de mortos por quilômetros e as de "baixa densidade" as que têm baixa quantidade de mortos por quilômetros.

Neste gráfico, vemos que no sentido de violência há um empate entre os dois tipos de gestão, o que indica que em nível de serviços prestados aos usuários e na infraestrutura de apoio, no sentido de emergências, ambos os tipos de gestão apresentam níveis parecidos. Como apresentado no será gráfico 3, as rodovias concessionadas são portadoras de uma melhor manutenção e conservação na malha rodoviária, o que não influenciou para diminuir a densidade de mortos e manteve-se igual ao das rodovias públicas, mesmo que apresentem pior nível de manutenção e conservação. Significando que em questões de segurança, aparentemente, a infraestrutura e conservação não apresentam vantagens na obtenção de uma menor densidade de mortos.

Gráfico 2 – Comparação da Densidade de Mortos 2012

Fonte: Autores

O gráfico 3 representa uma comparação quantitativa de aspecto geral entre rodovias sobre gestão pública e sobre gestão concessionada. Na comparação salienta-se a grande diferença entre os dois tipos de gestão, sendo as concessionadas superiores por sua maior parcela estar classificadas em "Ótimo" e "Bom" comparado às públicas que tem sua maior parcela em "Regular", "Ruim" e "Péssimo", esses resultados podem ser explicados quando a gestão pública é observada sobre a ótica da burocracia e da rigidez no orçamento, onde não são disponibilizados recursos e investimentos suficientes para o desenvolvimento da infraestrutura dessas rodovias e estradas.

A possível solução, apresentada por Hardin (1968) em seu texto "A Tragédia dos Comuns", é a de privatização e a cobrança pela exploração das propriedades comuns. O gráfico 3 se relaciona com a teoria de Hardin, pois apresenta indícios de que rodovias concessionadas apresentam melhor preservação, isso pode estar ligado ao controle de trafego. O controle de trafego é reflexo de cobranças de tarifas, os pedágios, e o aumento da fiscalização de cargas. O que, por sua vez, não ocorre em rodovias públicas onde o acesso é livre e, raramente, há pontos de fiscalização. Esses indícios foram, também, observados em outros casos, por exemplo, o Bryant Park em Nova York.

Gráfico 3 – Comparação de aspecto geral entre os tipos de gestão

Fonte: CNT, 2014

A análise em geral é a junção de três grandes aspectos, a qualidade da malha, da sinalização e geometria da via. No gráfico 4, foi feita a comparação entre os dois tipos de gestão apenas sobre o aspecto de qualidade da malha. Nota-se que a maior parte das rodovias concessionadas está classificada como "Ótima" e que, na mesma classificação, as públicas apresentam aproximadamente metade da taxa das concessionadas.

Esse gráfico apresentou indícios, assim como é proposto por Cunha e Rezende (2010), de como a rigidez orçamentária pode afetar o desenvolvimento da infraestrutura. Segundo a CNT, em 2014, o investimento público para rodovias autorizado foi de R$11,93bilhões, mas o total pago foi de R$8,33bilhões, equivalente a 69,8%. A CNT afirma que os principais problemas identificados, referentes a investimentos, estão ligados a gestão, burocracia e incompetência.

Gráfico 4 – Comparação de qualidade da malha rodoviária entre os tipos de gestão

Fonte: CNT, 2014

No gráfico 5, observa-se como os custos operacionais adicionais de veículos, tais como manutenção, reparos, reposição de peças, combustível, etc., progridem de acordo com a qualidade do pavimento onde se trafega. Referente a os custos operacionais adicionais, destaca-se que ao trafegar em rodovias de classificação "Péssima" eles quase dobram e nas classificadas como "Ótimo" não se apresentam. Ao relacionar as informações dos gráficos 4 e 5, obteve-se que uma das principais vantagens em se concessionar rodovias a iniciativas privadas são que, devido a sua ótima preservação da malha rodoviária, há menor probabilidade de acontecimento de custos operacionais adicionais, diminuindo assim os custos, por exemplo, do frete em transporte de cargas e justificando a cobranças de tarifas em pedágios.

Gráfico 5 – Aumento dos custos operacionais em veículos de acordo com estado da rodovia

Fonte: CNT, DNER e NTC

7. Considerações Finais

Partindo da análise dos dados da Pesquisa CNT de rodovias (2014), que atingiram o total de 18.960 quilômetros de rodovias concessionadas e 79.515 quilômetros de rodovias públicas, é revelado que rodovias sobre gestão concessionada apresentam melhor classificação, levando em conta pavimentação, sinalização e geometria da via, do que as sobre gestão pública.

Quando olhamos especificamente para um dos aspectos das rodovias, a pavimentação, podemos relaciona-la com os custos operacionais que ocorrem quando trafegamos. Então, segundo o gráfico 3 e 4, quando trafegamos em rodovias públicas, que apresentam menor nível de conservação, há aumento das chances de que custos operacionais adicionais ocorram, o que poderia até quase dobrar os custos com viagens e encarecer os fretes. Outro efeito de se trafegar em rodovias de baixa conservação, segundo a Pesquisa CNT de Rodovias (2014) e a Escola Superior de Agricultora Luiz de Queiroz (Esalq – USP), é o aumento da poluição, graças o consumo adicional de combustível.

Sobre a conservação e qualidade em geral, as rodovias concessionadas apresentaram melhor nível em ambos, isso não estando somente relacionado ao controle, as tarifas e a fiscalização, mas também aos investimentos. O Plano CNT de Transporte e Logística 2014 estimou que serias necessários, apenas para adequação, recuperação e pavimentação, R$198,3bilhões em investimentos, sendo que do investimento de R$11,93bilhões autorizados pelo governo, foram pagos apenas 69,8%. Isso torna a participação de iniciativas privadas uma importante alternativa a gestão pública, pois além de aumentaram a conservação e eficiência logística, também viabilizam os investimentos.

Em relação à segurança das rodovias, ambas as gestões permanecem empatadas, indicando que, aparentemente, a melhor conservação das rodovias concessionadas não apresenta influencia ou vantagem na diminuição de mortes por acidentes. Porém, Paulo Resende (2011), professor e pesquisador da Fundação Dom Cabral nas áreas de Logística, Cadeia de Valor, Supply Chain e Planejamento de Transporte, afirma que em trechos de pior qualidade o nível mortes é maior se comparados com os trechos de melhor qualidade. Isso poderia ser facilmente confirmado após tráfego, demanda, das rodovias públicas serem quantificados e acompanhados, da mesma maneira que ocorre nas concessionadas. Pois se a quantidade de mortos fosse dividida pela demanda, ao invés de extensão, o estudo sobre segurança seria muito mais exato e ofereceria uma visão muito mais robusta sobre o problema.

O que se conclui do estudo é que as rodovias concessionadas apresentam grandes vantagens, principalmente, melhor nível de infraestrutura, atendimento as expectativas dos usuários e diminuição dos custos operacionais adicionais, ou seja, as rodovias concessionadas apresentam menores custos aos usuários em relação ao desgaste e consumo de combustível dos automóveis, o que passa a afetar, além do aspecto financeiro, o aspecto de ambiental também. A gestão concessionada, segundo a CNT (2013), vem gerando resultados consistentes a respeito da qualidade e eficiência nos serviços prestados aos usuários e na evolução da infraestrutura. Já as rodovias públicas, se houvessem investimentos consistentes e também mudanças administrativas, para uma administração focada em conservação e manutenção ao invés de burocracia, possivelmente alcançariam os mesmos níveis de rodovias concessionadas.

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