HOME | ÍNDICE POR TÍTULO | NORMAS PUBLICACIÓN Espacios. Vol. 37 (Nº 10) Año 2016. Pág. 4
Adriano Pereira de Castro PACHECO 1; Leonardo Francisco Figueiredo NETO 2; Leonardo Recena AYDOS3
Recibido: 01/12/15 • Aprobado: 12/01/2016
2. Política Nacional de Meio Ambiente
RESUMO: A implementação de um modelo de gestão pública ambiental nos municípios brasileiros é desafiadora, sobretudo, diante da necessidade de estimular o desenvolvimento de uma matriz de atribuições e responsabilidades especificas. Este artigo apresenta um panorama do desempenho da capacidade instalada dos municípios brasileiros relevantes para o estabelecimento da gestão ambiental municipal consoante arranjo institucional proposto Política Nacional de Meio Ambiente. Utilizou-se na análise, dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, entre os anos de 2002-2013. Resultados mostram que a capacidade vem melhorando. Contudo, alguns quesitos analisados, ainda não tiveram sua relevância efetivamente reconhecida. |
ABSTRACT: The implementation of an environmental public management model in Brazilian municipalities has proved challenging, mostly, given the need to encourage developing an array of duties and responsibilities to the environment. This article presents a panorama of the performance of the installed capacity of Brazilian municipalities for the establishment of municipal environmental management depending institutional arrangement proposed National Environmental Policy. It was used in the analysis, data from the Survey of Basic Municipal Information, the Brazilian Institute of Geography and Statistics, between the years 2002-2013. The results show that the capacity has increased. However, some issues analyzed had not yet their relevance effectively recognized |
O surgimento de elementos estratégicos que contribuam para a formulação de políticas em diversas áreas da gestão pública tem subsidiado às discussões sobre gestão compartilhada em setores administrativos dos municípios brasileiros. Nesse contexto, compreender a importância da implementação de uma agenda de desenvolvimento de políticas públicas de meio ambiente a partir do lócus da gestão ambiental tem se revelado uma das questões que comumente ocupam espaços de reflexão na tomada de decisões envolvendo estado e sociedade.
Os desafios e mediações para que a efetiva gestão pública ambiental se configure em um arranjo institucional pró-desenvolvimento, proposto pelo Ministério do Meio Ambiente a partir da Política Nacional e do Sistema Nacional de Meio Ambiente, são demonstrados com base em indicadores apresentados pelos próprios gestores da política em questão.
Além disso, com o advento do crescimento populacional, alternativas de preservação dos recursos naturais e ambientais devem ser avaliadas. Repensar novas práticas de desenvolvimento a partir da gestão pública socialmente responsável alinhadas às ações compartilhadas de gestão ambiental é, talvez, uma iniciativa fundamental para o êxito da efetivação de políticas publicas para o meio ambiente em todos os setores da sociedade.
Para Vig (2010), apesar do crescimento significativo da preocupação do setor público em apoiar à proteção ambiental, desde os anos 1970, estimulando o desenvolvimento de uma matriz expansiva de políticas que demandam substancialmente as responsabilidades do governo para o meio ambiente e os recursos naturais, a execução de tais políticas tem sido, no entanto, muito mais difícil e controverso do que os seus defensores imaginavam. Ademais, essas políticas não tem se apresentado inteiramente bem sucedidas, em particular quando medidas em razão das melhorias tangíveis na qualidade ambiental.
Nesse sentido, o presente artigo faz uma discussão acerca da evolução da capacidade instalada dos municípios brasileiros no desenvolvimento de estratégias que subsidiam as políticas públicas em gestão ambiental consoante dados apresentados pela Pesquisa de Informações Básicas Municipais – MUNIC, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.
Para tal, foram observadas as respostas dadas pelos gestores públicos de meio ambiente em dois períodos: 2002 e 2013. Os dados, encontrados nos suplementos de Meio Ambiente da pesquisa MUNIC, estão organizados em tabelas que permitem a comparação entre as regiões do país e também de acordo com as classes populacionais, permitindo a comparação da evolução de cada item recortado para a análise durante o período supracitado.
A estrutura do presente trabalho está composta de introdução, onde o campo de estudo e suas delimitações são apresentadas, seguida da apresentação do arranjo institucional brasileiro, consoante estabelecido pelas principais literaturas e Ministério do Meio Ambiente. Posteriormente, é apresentada uma análise temporal acerca da evolução da capacidade instalada dos municípios em prover elementos relacionados ao arranjo ambiental local, seguida das considerações finais sobre os avanços desse campo da gestão no Brasil.
A Política Nacional de Meio Ambiente – PNMA, tem seu surgimento em 1981 com o estabelecimento de mecanismos de formulação e implementação de suas diretrizes a partir da Lei nº 6.938, oportunidade, esta, em que foi instituído o Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, com proposta de integração dos sistemas municipal, estadual e federal (Leme, 2010).
Adicionalmente, outros pressupostos teórico-institucionais subsidiaram os elementos que hoje conformam a gestão pública ambiental. A Constituição Federal (1998) apresenta princípios que o poder público deve seguir de modo a permitir o acesso de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem como, o dever da coletividade em defendê-lo e preservá-lo na perspectiva do desenvolvimento sustentável. Portanto, é possível afirmar que o dever da promoção da gestão ambiental por meio de políticas públicas é do estado, mas, também, da coletividade, ao exercê-lo de modo compartilhado (Sampaio, 2000).
Coaduna-se ao arranjo institucional supracitado o Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA, órgão superior de normatização do sistema de cooperação integrada nas ações adotadas pelos três níveis de governo.
Para Leme "O CONAMA é um dos integrantes do SISNAMA, órgão normativo e deliberativo, tem a finalidade de assessorar, estudar e propor as diretrizes de políticas governamentais de proteção ao meio ambiente e deliberar sobre as competências, normas e padrões compatíveis com o meio ambiente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida". (Leme, 2010, pag. 29).
Inobstante, a PNMA ao instituir o SISNAMA e o CONAMA permitiu um importante avanço regulatório na tentativa de descentralizar a autonomia de gestão dos municípios em administrar o meio ambiente de acordo com as particularidades locais, alinhados aos demais sistemas, tornam-se vital para o êxito de sua implementação. Isso faz com que a agenda ambiental seja entendida por meio da criação de espaços interfederativos da mesma forma que outras políticas intersetoriais (Leme, 2010).
Segundo Neves (2012) em países de organização federativa governos locais dispõem de autonomia para estabelecer políticas de acordo com as prioridades no âmbito de suas competências. Na ausência de mecanismos hierárquicos existentes em estados unitários, participam apenas voluntariamente em programas propostos pelo governo federal. Atualmente, os municípios brasileiros são considerados essenciais nas chamadas funções de bem-estar por conta de suas atribuições, sendo essa uma posição relevante no contexto internacional (Costa et al., 2009).
Sem embargo, a partir da descentralização da gestão ambiental por meio de sistemas torna-se possível analisar a institucionalização do SISNAMA em cada ente federado a partir de elementos tomados como estratégicos para sua efetivação. Essa implementação é, contudo, de relativa complexidade, uma vez serem as políticas públicas de gestão ambiental de baixa efetividade e com mecanismos de operacionalização e participação ainda em desenvolvimento, sem prejuízo dos escassos recursos disponíveis para o setor, tornando-se vital, assim, uma mudança de paradigma para o estabelecimento das bases da gestão ambiental pró-desenvolvimento sustentável (Salles et al., 2001).
As propostas evidenciaram que a efetividade do SISNAMA depende também do fortalecimento dos sistemas municipais de gestão ambiental (MMA, 2006), pois o município passa a ter responsabilidade direta no trato com a questão ambiental e isso pode refletir em melhores resultados nas ações do poder público, na proteção ambiental e na qualidade de vida da população.
Para Carlo (2006), o papel dos municípios, por sua vez, é tido como seminal para que o arranjo institucional de gestão pública do meio ambiente produza os desdobramentos estimados. Ao mesmo tempo em que lhe são outorgados protagonismo e oportunidades, alguns riscos são inerentes ao processo de implementação da política pública, como a captura do poder local por grupos de poder, corrupção, exercício do poder oligárquico entre outras disfunções da administração pública. Arretche (1999), postula que a probabilidade dos governos locais implementar políticas desejadas pelo governo federal tem relação direta com a capacidade deste último em induzir os primeiros a adotar uma determinada estratégia de atuação. Contudo, para que o município possa atuar efetivamente é imprescindível ter capacidade técnica, financeira e infraestrutura suficiente para arcar com as demandas, que invariavelmente, excedem os limites municipais e desse modo, condiciona a solução do problema a uma ação intergovernamental. (Ribeiro et al., 2013).
Segundo Goldmeier (2004) os municípios que possuem interesse em ampliar seus espaços de contribuição na política ambiental possuem uma série de diretrizes e instrumentos de ordem legal e institucional. Tais instrumentos de política ambiental foram gerados por ideias que possuem o propósito de gerar uma prática sustentável gradual, focando alcançar um patamar onde já não haveria a necessidade da ação do princípio regulador dos órgãos públicos, além de controlar as ações de impacto ambiental, as quais vêm crescendo na economia atual.
É importante salientar que as observações de boas práticas e iniciativas desenvolvidas pelos municípios, a partir do desenvolvimento de ações de preservação ambiental e gestão de recursos naturais, têm sido consideradas soluções criativas da gestão municipal, sobretudo, quando realizadas em parceria com organizações da sociedade civil. Tal processo de reconhecimento orientado à democratização da gestão de políticas públicas no Brasil é defendido por Farah (2001) como de extrema importância na reconstrução do Estado.
A perspectiva de mensuração da efetividade de um determinado arranjo de políticas públicas de gestão ambiental, em relação ao seu desempenho, é postulada por Fernandes et al. como sendo "[...] a implementação de ações adequadas aos objetivos da política ambiental estabelecida. [...] a gestão ambiental local deve ser entendida, ainda, como um processo político-administrativo que tem como atores centrais o governo, sociedade civil e empresarial, e tem como objetivo a inserção da dimensão ambiental no processo de tomada de decisão (Fernandes et. al., 2012, pag. 133).
Nesse sentido, o desafio que está colocado reside em analisar o efetivo desenvolvimento das políticas públicas de gestão compartilhada para o meio ambiente considerando, na reflexão e nas discussões acerca das competências municipais de gestão, elementos da diversidade populacional e geográfica dos municípios brasileiros em consonância à proposta estabelecida pelo arranjo institucional do Ministério do Meio Ambiente, através de órgãos de controle e marcos regulatórios.
Os procedimentos metodológicos adotados para atender aos objetivos do presente trabalho foram quantitativos e descritivos, com utilização de dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais – MUNIC, do suplemento de Meio Ambiente, cuja base de dados detém as variáveis sobre gestão ambiental municipal dos anos de 2002 a 2013.
A pesquisa MUNIC, realizada pelo IBGE desde 1999, tem por objetivo a consolidação de uma base de dados dos municípios brasileiros, com informações estatísticas e cadastrais atualizadas, que proporcionem um conjunto relevante de indicadores de avaliação e monitoramento do quadro institucional e administrativo brasileiro (Leme, 2010).
De acordo com o IBGE (2005), a MUNIC se define como pesquisa institucional e de registros administrativos da gestão pública municipal e se insere entre as demais pesquisas sociais e estudos empíricos dedicados à escala municipal. Trata-se, basicamente, de um levantamento pormenorizado de informações sobre a estrutura, a dinâmica e o funcionamento das instituições públicas municipais, em especial as prefeituras, compreendendo diferentes políticas e setores que envolvem o governo municipal.
A pesquisa MUNIC conjuga informações detalhadas prestadas pelos próprios gestores públicos. A partir da edição de 2002, a pesquisa MUNIC aplicou um questionário voltado exclusivamente para informações de gestão ambiental, sendo a publicação mais recente da pesquisa lançada no ano de 2013.
O suplemento de Meio Ambiente da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC), investiga basicamente a organização das prefeituras na área ambiental, as condições ambientais do município (problemas ambientais e suas causas), bem como a atuação do município na área (programas e ações). Compreende, também, a presença ou não de estrutura administrativa para a gestão ambiental, recursos financeiros específicos para sua viabilização, constituição de conselhos locais de gestão participativa, implementação de ações da Agenda 21, desenvolvimento de legislação específica para o meio ambiente entre outros (IBGE, 2013).
A análise comparativa do presente artigo, apesar das inúmeras possibilidades de observação apresentadas a partir do suplemento de meio ambiente da pesquisa MUNIC, limitou-se ao recorte de quesitos considerados essenciais para a verificação dos municípios em relação a sua estrutura administrativa para a gestão ambiental; recursos humanos disponíveis para área, existência de Conselhos de Meio Ambiente, disponibilidade de recursos específicos para a gestão ambiental a partir da criação e manutenção de Fundos, a implementação de ações da Agenda 21 e também na disposição de legislação específica para o meio ambiente. Foram observados os dados da pesquisa MUNIC no período de 2002 e 2013. Conforme metodologia utilizada por Leme (2010), a análise dos dados será realizada a partir das planilhas produzidas pelo IBGE, disponíveis na página eletrônica do órgão. Estas tabelas reúnem as informações dos municípios agrupadas por estado, região e categorias conforme população residente. Os dados desses dois anos foram comparados e são apresentados em gráficos organizados por: região e categoria de município (de acordo a população residente).
Um dos fatores determinantes da relevância dada às questões ambientais pelos municípios é a existência de uma estrutura administrativa que trate de fiscalizar, regular e coordenar as ações relacionadas ao meio ambiente e fomentar uma economia sustentável.
Em 2002, o suplemento MUNIC mostrou que os municípios brasileiros caminhavam para incorporação da gestão ambiental na estrutura-base da administração. Na época 68% dos municípios declararam dispor de um órgão específico para a gestão do meio ambiente local, seja através de um órgão exclusivo ou associado à estrutura de outros órgãos como agricultura, defesa civil ou ainda educação e cultura. Em onze anos esse percentual cresceu 32%. A MUNIC 2013 mostra que 90% dos municípios declararam dispor de estrutura na área de meio ambiente, apesar desta ainda atuar preponderantemente em conjunto com outras políticas, secretarias, consórcios e iniciativas transversais.
Enquanto, no Brasil, o crescimento percentual das estruturas de meio ambiente foi de 32%, a região Norte foi a que obteve destaque com crescimento de 51%, em comparação com 2002, dos municípios dessa região que afirmavam dispor de algum órgão de gestão ambiental. No primeiro período analisado a região dispunha de 65% de municípios com o recorte estrutural pesquisado e, no último período, esse número aumentou para 98%, previsível em detrimento da importância dos recursos ambientais disponíveis na região. A região Sul, por sua vez, foi a que obteve o menor crescimento percentual de municípios com estrutura analisada, perfazendo 16%, em detrimento do relevante percentual apresentado já em 2002, a saber, 82%, e que na análise atual, mostra 95% dos municípios com algum tipo de estrutura para ações de cunho ambiental.
Gráfico 1. Municípios, total e com estrutura na área de meio ambiente, por
caracterização regional e classes de tamanho da população (2002-2013).
Fonte: dados da pesquisa
No comparativo por agrupamento populacional a maior variação percentual ocorreu nos municípios com até 5 mil habitantes, com crescimento de 51%, onde o número de municípios que alegaram possuir estrutura disponível para a gestão ambiental passou de 55% em 2002 para 82,8% em 2013. O menor crescimento foi revelado em municípios com mais de 500 mil habitantes, apenas 9%. Tal resultado é explicado pelo fato de que no primeiro período analisado 89% desse recorte populacional já dispunham de estrutura na área, deslocando esse resultado para 97,4% em 2013.
O crescimento estrutural dos equipamentos e recursos institucionais à disposição da gestão ambiental nos municípios mostrou-se significativo entre os períodos analisados, tanto no comparativo regional como no tamanho da população, muito em detrimento dos avanços dos mecanismos de legislação ambiental que o setor público promoveu no decorrer dos anos. Contudo, a maioria dos municípios ainda apresenta uma estrutura frágil para o desenvolvimento da gestão ambiental, cujos órgãos estão subsumidos a outras secretarias e com recursos compartilhados, ou ainda, na administração indireta.
Nesta analise, o suplemento de Meio Ambiente da MUNIC (2002) procedeu à mensuração ocupacional do quantitativo de empregados nos órgãos de gestão ambiental agrupando-os em com ou sem vínculo empregatício. No referido ano, os dados apontaram que a capacidade instalada dos municípios em empregar recursos humanos específicos para o setor ambiental no Brasil era de 31 mil servidores, número escasso quando comparado ao total de servidores municipais. Em 2013, essa capacidade alcançou a ordem de 61 mil servidores, um crescimento de 97%.
A maior concentração de pessoas empregadas na área ambiental, segundo o suplemento de 2013, foi encontrada na região Sudeste, responsável por 40% do total de empregados na área ambiental no Brasil, seguida da região Nordeste e Norte. Nesse comparativo, o destaque ocupacional deu-se em favor dos servidores estatutários e com nível médio de escolaridade, sobretudo nas regiões Sudeste, 50,1%, e Centro-Oeste, 40,3%. Além disso, o gráfico 2 demonstra que todas as regiões apresentaram um crescimento significativo.
Gráfico 2. Pessoal ocupado na área ambiental nos municípios, comparação por região
e por categorias, conforme tamanho da população (2002-2013).
Fonte: dados da pesquisa
Com relação à disponibilidade de recursos humanos empregados na área ambiental a maior concentração de pessoal empregado foi identificada nos municípios com recorte populacional entre 20 a 100 mil habitantes, crescimento de 146% durante o período.
Os conselhos são espaços de deliberação, colaboração e proposição estratégica de iniciativas que suportam a gestão ambiental local. As contribuições feitas pelos conselhos, que, em tese, reuni representantes públicos e da sociedade civil, são fundamentais para a construção de políticas públicas ambientais que atendam a real necessidade dos recursos naturais disponíveis nos municípios (Cerqueira et. al., 2003). É um espaço de relação público-privada que confere à administração pública a legitimidade das ações encampadas na área ambiental, integrando inclusive outros conselhos, sistemas, consórcios e demais políticas intersetoriais de gestão.
A MUNIC (2002) buscou promover o levantamento de conselhos de Meio Ambiente disponíveis nos municípios bem como suas características de funcionamento a partir da periodicidade das reuniões e da efetiva participação de representantes da sociedade civil. À época, 34% dos municípios declararam possuir conselhos de Meio Ambiente. Desse total, as regiões Sul e Sudeste detinham o maior percentual de municípios com a existência de conselhos, 44%. A região Nordeste, por sua vez, apresentou o menor percentual de municípios com a presença de conselhos de Meio Ambiente, com destaque para a escassez de conselhos nos estados do Piauí e Rio Grande do Norte, respectivamente com 6% e 8%. Por sua vez, o último período analisado mostrou que 68% dos municípios brasileiros declararam possuir conselhos de gestão da área ambiental estabelecidos, em composição paritária e caráter consultivo, deliberativo, normatizador e fiscalizador. A região Sudeste apresentou o melhor indicativo da implementação de conselhos, 83% dos municípios, seguida da região Sul, 78%. Contudo, foi a região Norte quem apresentou crescimento muito acima da média passando de 22% para 69% dos municípios com a instalação de conselhos de gestão ambiental (gráfico 3).
Gráfico 3. Municípios com conselhos de Meio Ambiente, comparação por região e tamanho da população (2002-2013).
Fonte: dados da pesquisa
No comparativo pelo agrupamento populacional a MUNIC (2002) mostrou que 78% dos municípios com mais de 500 mil habitantes dispunham de conselhos de Meio Ambiente, enquanto os municípios menos populosos, até 5 mil habitantes, detinham apenas 23%. O suplemento de 2013 mostra um crescimento superior a 70% em todas as regiões do país relacionadas a esta implementação. Os municípios com mais de 500 mil habitantes são os que melhor se posicionam atingindo quase 100%, seguidos dos municípios com faixa populacional entre 100 e 500 mil habitantes, com 95% de conselhos. À exemplo da pesquisa realizada por Leme (2010), os municípios menos populosos são os que ainda apresentavam dificuldades em estabelecer conselhos paritários, não apenas, mas em destaque, de gestão ambiental.
Desdobramento do arranjo institucional da gestão ambiental brasileira, os Fundos Municipais de Meio Ambiente são reservas financeiras que podem ser implementadas pelos municípios sob as formas de recursos próprios, ICMS ecológico, multas ambientais, royalties ou compensação financeira por apropriação de recursos naturais locais, concessões ou ainda repasses fundo-a-fundo. Em 2005, o Ministério do Meio Ambiente lançou uma iniciativa que visava estimular a ampliação e o aprofundamento da educação e gestão ambiental em todos os municípios e setores do país a partir do arranjo institucional proposto pelo SISNAMA e CONAMA, atuando em conjunto com os conselhos locais, responsáveis pela gestão do fundo municipal.
A continuidade das ações de estímulo à constituição de fundos refletiu diretamente no desempenho de novas implementações no interstício analisado. Em 2002, apenas 81 municípios brasileiros possuíam fundo instituído, cerca de 1,5% do total. No mesmo período, apenas os municípios com mais de 500 mil habitantes possuíam um número considerável de fundos, 39,4%, enquanto os municípios com menos de 100 habitantes somavam irrisórios 3,5%. Em 2013, o suplemento MUNIC mostra um avanço significativo no número de fundos municipais de meio ambiente implementados.
O número de municípios que declararam possuir fundo municipal foi de 2.386, aproximadamente 43% do total. No agrupamento populacional, o desempenho também se revelou exponencial: municípios com até 5 mil habitantes, cujos os resultados foram na ordem 33% de implementação, até os mais populosos – acima de 500 mil – com cerca de 97%, muito acima do que fora apresentado na MUNIC em 2002. Ademais, no comparativo regional - Norte, Sul e Centro-Oeste apresentaram números superiores a 50% de municípios com fundos municipais instituídos, com destaque para a região Sul - 60% de implementação – equivalente a 709 municípios.
Com efeito, os dados do quesito analisado mostram que a efetivação de fundos municipais de meio ambiente cresceu vultuosamente, o que nos permite inferir que os recursos específicos para a gestão do setor também. O desempenho da implementação de Conselhos Municipais de Meio Ambiente durante o período analisado associa-se ao crescimento de implementação dos Fundos, uma vez serem ambos integrantes indissociáveis do arranjo institucional municipal de gestão, proposto pelo Ministério de Meio Ambiente.
Lançada em 1992, durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, apelidada de ECO 92, a Agenda 21 é um documento que sistematiza um conjunto de ações que se alinham aos pilares do desenvolvimento sustentável. Segundo o Ministério do Meio Ambiente: a Agenda 21 pode ser definida como um instrumento de planejamento para a construção de sociedades sustentáveis, em diferentes bases geográficas, que concilia métodos de proteção ambiental, justiça social e eficiência econômica.
Além disso, o esforço de construção do documento brasileiro com a definição das metas propostas alinhava-se as diretrizes da Agenda 21 Global, em consonância com mais de 179 países que se comprometeram a estabelecer um acordo mundial prol desenvolvimento sustentável durante da Conferência. Assim, de posse dos planos de sistematização global e nacional da Agenda 21, deu-se início ao processo de estímulo à criação de uma Agenda 21 local nos municípios brasileiros visando a integração com as demais agendas. Segundo o Ministério do Meio Ambiente: "A Agenda 21 Local é um instrumento de planejamento de políticas públicas que envolvem tanto a sociedade civil e o governo em um processo amplo e participativo de consulta sobre os problemas ambientais, sociais e econômicos locais e o debate sobre soluções para esses problemas através da identificação e implementação de ações concretas que visem o desenvolvimento sustentável local" (MMA, 2005).
Portanto, em razão do comprometimento realizado pelo Brasil em implementar e executar um programa que substancialmente promovesse o desenvolvimento sustentável de forma federativa, o Ministério do Meio Ambiente tem incentivado a sistematização local a partir da constituição de fóruns de deliberação que podem, inclusive, receber financiamentos específicos de apoio à implementação da Agenda 21. Ademais, o Ministério implantou um sistema para a Agenda 21 - um banco de dados de gestão descentralizada que permite a consulta e compartilhamento de informações (Malheiros et al., 2008).
Dessa maneira, no intuito de vislumbrar quais municípios brasileiros se comprometeram com efetivação da Agenda, a MUNIC (2002) mostrou que, à época, apenas 30% dos municípios brasileiros haviam declarado ter iniciado o processo de elaboração de diretrizes com a abordagem proposta pela Conferência ECO 92. Desse total, apenas 84% instituíram os fóruns deliberativos, seja por lei, decreto ou resolução. Ademais, o estágio de implementação e acompanhamento dos planos elaborados foi revelado em apenas 5% dos municípios, considerado irrisório quando da análise de efetiva implementação do que foi deliberado na Agenda 21 local (gráfico 4).
Gráfico 4. Implementação da Agenda 21 nos municípios, comparação por região e tamanho da população (2002-2013).
Fonte: dados da pesquisa
No comparativo pelo tamanho populacional, os municípios mais populosos – acima de 500 mil habitantes – foram os que melhor apresentaram resultados em relação ao estágio inicial de elaboração da Agenda 21 local, cerca de 70%, enquanto nos menos populosos – até 5 mil habitantes – apenas 16% haviam iniciado o processo. A região Nordeste, por sua vez, obteve destaque nos resultados de 2002 por apresentar cerca de 64% dos municípios com estágio iniciado de implementação da Agenda. As regiões Sul e Sudeste, por sua vez, apresentaram resultados mais simbólicos na implementação do mecanismo de gestão, apenas 11% em ambas as regiões.
Todavia, os resultados trazidos por meio da MUNIC em 2013 mostram que os avanços obtidos na implementação de uma Agenda 21 local para o desenvolvimento sustentável ainda não se configurou uma realidade entre a maioria dos municípios brasileiros. Apenas 21%, aproximadamente 1.197 municípios, declaram ter iniciado o estágio de criação de diretrizes da agenda, sendo o estágio de implementação das ações revelado em apenas 5% deles. Desse total, aproximadamente 426 municípios não tinham fóruns deliberativos instituídos, tampouco realizavam encontros periódicos durante o ano.
No agrupamento por classe de população o número de munícipios que declararam ter iniciado o estágio de formulação da Agenda 21 apresentou variação negativa em quase todos os grupos em comparação à pesquisa de 2002, com exceção dos municípios entre 100 e 500 mil habitantes, cujo resultado, apesar de baixo, foi superior ao período inicial, 53%. Entretanto, os municípios menos populosos – até 5 mil habitantes – detinham, em 2002, 16% de declarantes para o quesito, enquanto em 2013, esse número decresce para 11%, variação negativa de 33%. Os municípios com mais de 500 mil habitantes, por sua vez, apresentaram resultados na ordem de 59%, contra 70% no primeiro período.
No comparativo entre as regiões, o destaque recai sobre o Norte do país, cujo crescimento no número de municípios que declararam possuir ações no campo da Agenda 21 no estágio inicial atingiu 165% de variação em relação a MUNIC 2002. Entretanto, as demais regiões não apresentaram o mesmo desempenho nos munícipios. O Centro-Oeste e o Sul, por exemplo, mantiveram os mesmos 11% da pesquisa inicial analisada, seguidas da região Sudeste, com apenas 4% de crescimento, o que permite inferir que a inserção do tema na gestão publica municipal ambiental ainda é considerada um desafio, sobretudo, no Centro-sul do Brasil.
A pesquisa MUNIC, desde sua primeira edição em 1999, tem buscado levantar informações sobre os instrumentos de planejamento para a gestão ambiental adotados pelos municípios. Sem embargo, o respectivo instrumento de planejamento em análise reside na identificação da existência ou não de legislação específica para o meio ambiente. A pesquisa MUNIC buscou levantar qual tipo de legislação fora implementada pelos municípios, sendo elas: sobre zona e/ou área de interesse social; legislação sobre zona e/ou área de interesse especial; lei de perímetro urbano; legislação sobre parcelamento do solo; legislação sobre zoneamento ou uso e ocupação do solo; legislação sobre solo criado; legislação sobre contribuição de melhoria; legislação sobre operação urbana consorciada; legislação sobre estudo de impacto de vizinhança; e código de obras (MUNIC, 2013).
O suplemento mostra que, enquanto em 2002 o percentual de municípios que apresentavam legislação específica para tratar a questão ambiental sob quaisquer das formas supramencionadas era de 43%, cerca de 2.363 municípios; em 2013, os dados mostram uma variação crescente de 54%, perfazendo o total de 3.649 com legislação específica. Em relação ao tipo de instrumento regulatório apresentado em 2002, o destaque recaia sobre de capítulo ou artigo específico para o meio ambiente, presentes na Lei Orgânica de 1.925 municípios, sendo a modalidade código ambiental revelada em apenas 398.
Em 2013, um número menor de municípios, 1.112, focou a implementação do instrumento legislação incorporado à Lei Orgânica do município, dadas a generalidade e inexpressão de seus efeitos no campo da gestão. Todavia, a implementação de códigos específicos para o meio ambiente aumentou substancialmente, sendo implementado em 749 municípios (gráfico 5).
Gráfico 5. Municípios com legislação específica, comparação por região e tamanho da população (2002-2013).
Fonte: dados da pesquisa
Em 2002, o estabelecimento de um instrumento jurídico específico estava presente em mais de 50% dos municípios com mais de 20 mil habitantes, sendo o melhor resultado - 91% - declarado por municípios com mais de 500 mil habitantes. Em 2013, a presença de legislação específica, em pelo menos uma das formas disponibilizadas pela pesquisa, foi superior a 50% em todas as classes de população, sendo que os municípios entre 100 e 500 mil ou superior a esta faixa apresentaram percentual de 97% de declarantes, resultado idêntico à variação de crescimento entre os dois períodos para a faixa populacional até 5 mil habitantes.
No conjunto do país, a região Norte foi a que apresentou o melhor resultado em 2013, 78%, seguida da região Sul, 75% e Sudeste, 73%, enquanto a MUNIC (2002) apresentou para as mesmas regiões 29%, 48% e 49%, respectivamente. O crescimento no número de municípios que declararam dispor de instrumentos específicos de legislação ambiental, entre 2002 e 2013, foi superior à 50% em quase todas as regiões do país, com exceção do Nordeste, cuja variação foi de apenas 29%.
Os avanços observados no recorte temporal da análise, 2002-2013, em relação a capacidade instalada dos municípios em prover elementos estratégicos essenciais para uma efetiva gestão ambiental local foram significativos. A proposta de observação do presente artigo, à luz dos requisitos do arranjo institucional encampado pelo Ministério do Meio Ambiente, deteve-se na apresentação de estrutura para a gestão do meio ambiente disponível nos municípios, bem como, na disponibilidade de recursos humanos empregados na gestão ambiental, no estabelecimento de Conselhos de Meio Ambiente, no volume de recursos disponíveis para a área com base na constituição de fundos específicos, ações implementadas a partir da Agenda 21 e também nos avanços regulatórios com base no repertório legislativo desenvolvido e utilizado nos municípios brasileiros.
O panorama traçado durante o período analisado, tendo como base o suplemento de Meio Ambiente da Pesquisa de Informações Básicas Municipais – MUNIC, mostrou que 90% dos municípios brasileiros afirmam dispor de estrutura para a gestão ambiental, seja por meio de um órgão específico ou como subunidade de estruturas maiores do aparato administrativo municipal. No tocante aos recursos humanos, quando da analise ocupacional do quantitativo de empregados nos órgãos de gestão ambiental agrupados em com ou sem vínculo empregatício, o crescimento em relação ao primeiro período da análise correspondeu a 97%, atingindo o total de aproximadamente 61 mil servidores no Brasil em 2013. O surgimento de novos Conselhos de Meio Ambiente, instância fundamental para a gestão compartilhada do setor, alcançou o índice de 68% em 2013, presentes em 3.784 municípios. Nesse quesito, os destaques recaíram sobre as regiões Sudeste (83%) e Sul (78%). Ademais, o crescimento no número de conselhos implementados nos municípios durante o período analisado obteve uma variação superior à 70% em todas as regiões, desempenho significativo para o setor.
Esses avanços foram revelados, também, na disponibilidade de recursos específicos para o Meio Ambiente a partir do estabelecimento de Fundos, geridos também pelos Conselhos, cuja existência foi declarada em 2.386 municípios, cerca de 43% do total. Muito embora esse resultado seja aparentemente inexpressivo, quando comparado aos dados do primeiro período – cuja existência de fundo específico fora declarada em apenas 1,5% do total dos municípios -, observa-se que o crescimento foi exponencial.
Contudo, nota-se, ainda, a necessidade de um planejamento estratégico ambiental específico por parte dos gestores municipais e que reconheça as potencialidades desdobradas a partir da viabilização de mais recursos para o fortalecimento dos Fundos e, consequentemente, das ações de gestão ambiental.
Por fim, no comparativo entre o número de munícipios que declararam ter iniciado o estágio de formulação da Agenda 21 local, a pesquisa revela que em 2002 eram 1.652 declarantes, enquanto em 2013 esse número decresce para 1.197. O resultado do estágio mais adiantado, o da implementação das ações da Agenda, foi ainda mais inexpressivo, presente em apenas 5% dos municípios. Considerando que o tema em questão elide a partir da Conferência ECO 92 e, portanto, mais próximo do primeiro período da análise é possível inferir que sua importância tenha sido mais discutida pelos municípios à época, perdendo relevância e prioridade na discussão do planejamento ambiental local no decorrer da última década.
Esse resultado coaduna-se ao aparato legislativo, ainda raso, apresentado pelos municípios para a gestão ambiental. A implementação de legislação específica para o setor ainda limita-se à menção genérica na Lei Orgânica dos Municípios, apesar de presente em 66% do total. Os avanços na elaboração de instrumentos jurídicos, sob as formas de Código Ambiental, Lei de Criação de Unidades de Conservação ou correlatas foram insignificantes, com desempenho mediano apresentado apenas na formulação de Códigos específicos para o meio ambiente.
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1. Graduado em Análise e Desenvolvimento de Sistemas; Especialista em Gestão e Pública & Sociedade; Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Administração (Universidade Federal de Mato Grosso do Sul).
2. Professor Associado e do Programa de Pós-Graduação em Administração (Universidade Federal de Mato Grosso do Sul), Doutor em Engenharia de Produção.Email: lffneto@gmail.com
3. Graduado em Ciências Econômicas; Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Administração (Universidade Federal de Mato Grosso do Sul).