HOME | ÍNDICE POR TÍTULO | NORMAS PUBLICACIÓN

Espacios. Vol. 37 (Nº 16) Año 2016. Pág. 14

Governança nas políticas públicas de turismo: desafios a partir da região Rotas do Pinhão, Brasil

Governance in tourism public policies: challenges from Rotas do Pinhão, Brasil

Bruno Martins Augusto GOMES 1; Margarete Araujo TELES 2; Leticia Bartoszeck NITSCHE 3

Recibido: 18/02/16 • Aprobado: 18/03/2016

Contenido

1. Introdução

2. Governança nas Políticas Públicas de Turismo

3. A articulação entre as instituições de turismo na região Rotas do Pinhão: a necessidade de uma governança

4. Conclusões

Referências

1. Introdução

Desde a década de 1990 a governança se converteu em um dos conceitos utilizados na gestão de destinos turísticos (Fernández e Fernández, 2014). Tendo em vista que os governos propagam as suas políticas e transferem conhecimento (Newmark, 2002; Benson e Jordan, 2011; Weyland, 2007), o presente artigo considera a governança como uma forma de transferência e difusão de políticas públicas. Como exposto por Gomes e Gândara (2014) cabe ao Estado a função de gestor, envolvendo os empresários e apresentando diretrizes que atendam as necessidades deste grupo, mas também as demais partes interessadas. Caso o setor público descuide desta sua atribuição ele pode colocar em risco a gestão da política pública de turismo em uma região. 

Nesta perspectiva busca-se compreender se municípios agrupados em uma mesma região turística sob a égide de uma política pública atuam de forma integrada sob a condução de uma governança. A região analisada é a Rotas do Pinhão, na Região Metropolitana de Curitiba (RMC), no Estado do Paraná, Sul do Brasil. A região é formada por 29 municípios que possuem atrativos e roteiros turísticos.

Assim, o artigo tem o objetivo de analisar a interação das organizações que atuam em projetos e programas de turismo na Região Rotas do Pinhão, sob a perspectiva da governança.  Para tanto adotou como metodologia de pesquisa a técnica de observação direta intensiva, entrevistas com representantes de 14 instituições públicas e privadas da Região Rotas do Pinhão entre os anos de 2010 e 2015, além da análise dos planos de governo e das ações institucionais.

A seguir apresenta-se, primeiramente, o referencial teórico sobre governança nas políticas públicas de turismo enfocando temas como transferência de políticas públicas, comportamento dos agentes na interação e papel do Estado no turismo. Então são apresentados os resultados que tratam da interação entre as organizações que atuam em projetos e programas de turismo na Região Rotas do Pinhão. Finalizando o trabalho são expostas as considerações sobre o tema trazendo as implicações teóricas e práticas do mesmo.

2. Governança nas Políticas Públicas de Turismo

De acordo com Newmark (2002) desde a década de 1970 estudiosos têm se dedicado a responder por que e como ocorre a propagação de políticas públicas, gerando duas áreas de pesquisa: transferência e difusão. Para este autor a difusão é mais geral e diz respeito à compreensão de como um governo propaga suas políticas para outro, enquanto a transferência é mais específica e relacionada aos casos que governos importam conhecimento.

Benson e Jordan (2011) entendem que a transferência é um processo no qual o conhecimento sobre as políticas públicas é usado para desenvolver situações semelhantes em outra realidade. Weyland (2007) afirma que na tomada de decisão, os decisores seguem uma heurística da disponibilidade (valorização dos efeitos positivos da política a ser transferida), representatividade (conclusões obtidas a partir de um pequeno grupo de pesquisados) e ancoragem (permanecem presos ao modelo inicial, fazendo poucas adaptações ao transferi-lo).

Para Newmark (2002) a difusão e a transferência podem ocorrer entre qualquer uma das esferas (internacional, nacional, estadual, regional e local), vertical ou horizontalmente. O autor defende que as influências de proximidade geográfica também ocorrem com ambas, apesar desta abordagem ser menos comum nos estudos de transferência. É recorrente nas duas a influência das mídias de massa e dos diversos agentes (funcionários públicos, políticos, academia, associações, grupos de pressão, organizações internacionais).

No turismo a governança se constitui como um caso de transferência e difusão de políticas públicas. Conforme exposto por Fernández e Fernández (2014) desde a década de 1990 a governança se converteu em um dos conceitos mais utilizados na gestão de destinos turísticos. A governança é utilizada em distintos continentes, como exemplificado por Fernández e Fernández (2014) ao analisarem casos em países como Turquia, Espanha e México.

Considerando as características deste estudo enfatiza-se a governança a partir da perspectiva de Ansell e Gash (2008). Estes autores propõem um modelo para a governança colaborativa o qual tem como variáveis centrais a negociação bem intencionada, que resulta na construção da confiança que por sua vez gera um reconhecimento mútuo de interdependência, uma partilha da responsabilidade pelas decisões e uma abertura para explorar iniciativas que gerem ganhos mútuos. 

Estes autores defendem que a governança deve estar associada à colaboração, tendo em vista o pouco êxito dos modelos impositivos e o grande esforço político que as regulações envolvem. Nesta concepção de governança colaborativa os agentes públicos e privados trabalham coletivamente, mas de formas distintas, cada um com seus processos particulares, tendo como objetivo a provisão de bens públicos (Ansell e Gash, 2008).

Emerson et al. (2011) acrescentam que a governança é fruto da interação e engajamento baseado em princípios, motivação compartilhada e capacidade de ação conjunta, a qual gerará ações colaborativas.

O entendimento de governança colaborativa foi adotado neste trabalho tendo em vista a especificidade do turismo, que requer a coordenação do público, mas também a ação do privado sem desprezar a importância da comunidade local.

Conforme mencionado, na interação, a confiança tem papel de destaque, porém Williamson (1989) alerta para o risco do oportunismo, ou seja, atingir os seus objetivos com dolo. Associado a estes conceitos tem-se o comportamento carona, que diz respeito à percepção do agente que cooperando ou não, alcançará seus objetivos já que os demais agentes estão trabalhando por ele (Olson, 1999).

Gugu e Molin (2016), em um estudo na Itália, destacam ainda influência da diversidade de agentes na governança. Esta diversidade é fruto do grau de inclusão adotado pelo setor público para garantir a legitimidade democrática de sua ação e proporciona aos agentes uma melhor compreensão dos fatos associados ao funcionamento da governança. Mas por outro lado pode gerar desequilíbrios de poder. No turismo, Fernández e Fernández (2014) enfatizam a importância da sinergia entre os setores público e privado para garantir que a gestão do destino seja eficaz e sustentável.

Inseridos neste contexto de interação na governança estão as relações intergovernamentais. De acordo com Almeida (2001) elas são ao mesmo tempo competitivas e cooperativas, envolvendo conflito e negociação entre esferas de governo, tendo em vista a organização política baseada na distribuição territorial de poder e autoridade entre instâncias de governo (federalismo). Como expõe a autora, tem-se um ambiente institucional marcado pelo autogoverno de estados e municípios e de governo compartilhado.

Finalmente é importante observar que a política pública é resultado da competição entre agentes e organizações burocráticas (Grindle e Thomas, 1989). Portanto, John (2012) alerta que a divisão do setor público em órgãos gera diferentes barganhas e coalizões, o que realça o papel da burocracia na formulação e implementação das políticas públicas.  A burocracia é entendida, seguindo Praça et al. (2012), como a classe profissional responsável pela administração do Estado. Neste cenário, John (2012) acrescenta que é comum as políticas públicas surgirem, mesmo com a falta de coordenação entre os órgãos do setor público. Logo, a fragmentação entre os agentes deste setor e a maneira como resolvem as questões políticas nestas condições, possibilitam a compreensão dos resultados políticos, principalmente quando o legislativo e/ou o chefe do executivo têm uma atuação incipiente na política pública.

Neste sentido, Queiroz (2009) argumenta que os agentes do setor público (servidores) são imprescindíveis para o funcionamento do Estado Democrático de Direito por proporcionarem as condições para as decisões políticas dos que governam e fundamentalmente no sentido de trabalhar pelo interesse coletivo. Porém, não é o que acontece muitas vezes no Brasil, cujas decisões são tomadas não raro por agentes políticos, ou seja, no exercício de cargos comissionados, que não dão continuidade ao planejamento e ordenamento territorial.

A interação entre os diversos atores do setor público, privado e terceiro setor é fundamental para o delineamento das políticas públicas. Como expõe Yazigi (2009) "se o turismo e muitos outros setores, cultura, meio ambiente, em especial, exigem qualificações no território que afetam quase todas as áreas de governo, só a participação desses representantes pode equilibrar a dominância do mercado" (Yazigi, 2009: 459).

Candiotto e Santos (2009: 326) complementam que "o papel do Estado também é fundamental para institucionalização e para regulação do território turístico, através do incentivo à entrada de novos atores e criação de normas para o controle da atividade".

Neste contexto, o Estado enquanto defensor dos interesses coletivos exerce a função de liderança. A liderança é suplementar à governança em um destino turístico, possibilitando compreender estratégias e metas assim como as regras que as regem (Beritelli e Bieger, 2014). De acordo com os autores enquanto a governança de um destino está direcionada para as normas, estruturas e processos, a liderança enfatiza a influência de visões pessoais e motivações dos agentes no destino.

Em relação à concepção de governança no Brasil, sob o ponto de vista das instituições que formulam as políticas públicas de turismo, cabe citar os conteúdos do Programa Nacional de Regionalização do Turismo, do Ministério do Turismo (Paraná, 2009), que orienta a política adotada no caso analisado da Região Rotas do Pinhão, na Região Metropolitana de Curitiba.

Cabe destacar que entre as diretrizes operacionais deste programa consta a instância de governança como um "ente organizacional". É um tipo de organização social que pode assumir vários formatos: conselho, fórum, associação, agência e outros. A governança é a capacidade que os governos têm de criar condições e de responder as demandas da sociedade, sendo esta social ou democrática, e que pressupõe uma administração participativa que envolve as populações locais na elaboração, monitoramento e, em alguns casos, na execução de políticas públicas em nível nacional, estadual, regional e municipal (Paraná, 2009: 14).

De acordo com Fuini e Pires (2009: 291), a governança faz parte das estratégias de planejamento e desenvolvimento territorial atual e vem evoluindo desde 1970, sendo utilizada como "novas formas de regulação e coordenação emergentes em articulações inéditas entre os atores locais (as empresas, associações, sindicatos, poder público e universidades)".

Afirma também que a noção de governança vai além de uma simples forma de organização econômica inter-regional, definida pelo Estado ou por relações de troca puramente mercantis, associando-se também às modalidades de coordenação socioeconômicas mais complexas que abraçam instituições, convenções, registro de ação e formas de incerteza, definindo, assim, um tipo de regulação, misto entre político e o econômico, entre o local, o nacional e o global, com forte conteúdo territorial (Fuini e Pires, 2009: 292-293).

Assim, por se tratar de uma região em que os municípios estão geograficamente agrupados, os "atores econômicos devem articular-se entre si e estes com os atores institucionais-sociais e políticos através de 'regras do jogo' e, a dimensão local e a global através das mediações realizados por atores ancorados no território" (Fuini e Pires, 2009: 301).

Desse modo, a instância de governança do turismo no Brasil conta com a participação de representações do poder público, da sociedade civil organizada e de entidades empresariais vinculadas ao turismo em um determinado território (país, estado, região ou município) (Paraná, 2009: 14).

Cada instância possui uma esfera de atuação e sua representação, a saber: Nacional, representada pelo Ministério do Turismo, com o apoio do Conselho Nacional de Turismo; Estadual, representada pelo órgão oficial de Turismo da Unidade da Federação, apoiado pelo Fórum/Conselho; Regional, representada pela Instância de Governança Regional apoiada pelo órgão oficial de Turismo do estado e pelo Fórum/Conselho Estadual de Turismo; e Local, representada pelo Órgão Municipal de Turismo, apoiado pelo Colegiado Local (Conselho Municipal de Turismo).

Assim, considerando que na política pública de regionalização do turismo no Brasil ocorreu uma transferência de política pública relacionada à governança, mas que enfrenta problemas provenientes da ação coletiva e do funcionamento da burocracia, apresenta-se neste estudo uma discussão a partir da análise da Região Rotas do Pinhão, na Região Metropolitana de Curitiba no Estado do Paraná.

3. A articulação entre as instituições de turismo na região Rotas do Pinhão: a necessidade de uma governança

Foram entrevistados representantes de 14 instituições públicas e privadas no ano de 2010 e participação em reuniões institucionais da Região Rotas do Pinhão até 2015, além da análise dos planos de governo e das ações institucionais. A pesquisa foi realizada por meio da técnica de observação direta intensiva com entrevistas estruturadas, utilizadas com vistas a identificar as relações entre as instituições que atuam no turismo da Região Rotas do Pinhão, na Região Metropolitana de Curitiba.  

Constatou-se que a trajetória dos gestores no planejamento do turismo na RMC era de no mínimo 12 anos de participação. Assim, verificou-se que os diversos gestores vêm acompanhando o processo de planejamento de acordo com o corte temporal feito nesta pesquisa: 1998-2015. Este dado é importante para identificar se a participação no processo de planejamento proporcionou avanços no desenvolvimento do turismo na Região Metropolitana de Curitiba.

Foi identificada a realização de ações conjuntas de planejamento turístico na região entre duas ou mais instituições. Dentre elas, as instituições ECOPARANÁ (Paraná Projetos), SEAB (Secretaria de Agricultura e Abastecimento do Paraná) e ASSOMEC (Associação dos Municípios da Região Metropolitana de Curitiba) citaram que fazem interações com diversas instituições e (ou) órgãos para planejar o turismo, enquanto a SETU e as prefeituras foram citadas por quase todos os órgãos e (ou) instituições. Também identificou-se na análise documental que a Ecoparaná vinha desenvolvendo projetos na Região desde meados da década de 1990, enquanto a SEAB o faz a partir da década de 2000.

A SETU (Secretaria de Estado do Turismo do Paraná) é a instituição orientadora das políticas públicas do Estado, tendo como finalidade "as atividades relativas à definição de diretrizes, à proposição e à implementação da política de governo na área de turismo" (Setu, 2011), daí porque essas instituições ou órgãos, como participantes do Conselho Consultivo do Turismo Estadual, devem reconhecer o papel por ela desempenhado. Enquanto as prefeituras, dentro do processo de planejamento do turismo no município, são as que estão diretamente ligadas com as instituições representadas nesta pesquisa.

Ainda com intuito de conhecer como as instituições e (ou) órgãos estavam articulados para planejar o turismo na região metropolitana de Curitiba, foi solicitado que apontassem os setores com os quais mantinham relações: a) com o setor público a partir de quando? b) com o setor privado a partir de quando?

Dentre as respostas, a Ecoparaná manteve e mantém parceria com a Associação do Caminho do Vinho (ACAVIM), de São José dos Pinhais, Associação de Campo Magro, Associação dos Empreendedores de Turismo de Colombo e o Conselho de Turismo de Piraquara. A SEAB faz parceria com a IICA (Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura), ASSOMEC com SEBRAE (Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas) e ABAV (Associação Brasileira de Agentes de Viagem) e o Special Tour com o SEBRAE. Quanto ao SEBRAE participa como Instituição orientadora, para aqueles proprietários que possuem empreendimentos de turismo e têm interesse em melhorar sua estrutura.

Vale notar que essas associações são recentes, constituídas por alguns empreendedores, fazem parte da proposta dos circuitos turísticos e ainda encontram-se num processo de reconhecimento.

Ao retomar Queiroz (2009) sobre a função dos servidores públicos para manter o funcionamento do Estado Democrático de Direito, percebeu-se que no caso da Região Rotas do Pinhão, a maioria dos cargos de chefia nas instituições e prefeituras é exercida por pessoas comissionadas, cujos períodos de permanência são curtos, considerando que ações em torno do turismo ocorrem em médio e longo prazo.

Além disso, ressalta-se a qualificação desses profissionais quanto ao conhecimento da área. Conforme Yázigi (2009: 449), em vários setores de governo os cargos de chefia superior recaem sobre escolhas tecnicamente desqualificadas para suas funções. No caso do turismo diz o autor: "ignoro um só ministro com formação teórico-metodológica na área de turismo". Estes cargos não recaem apenas na chefia superior, mas também em outras funções.

Para identificar quais ações desenvolvem as instituições no processo de planejamento, foram verificadas as atividades realizadas em conjunto. Foram identificadas quatro ações conjuntas das instituições, obtendo-se o seguinte resultado: 9 dos entrevistados responderam que desenvolviam atividades de planejamento, programa e projetos; Quanto as outras três ações (capacitação e qualificação profissional, produção material de divulgação e participação em eventos, palestras, reuniões, encontros e oficinas), identificou-se que as ações conjuntas das instituições sempre estiveram no bojo da Política Estadual do Turismo, bastando verificar os planos de ação anteriores à década de 1990 e na fase atual no Plano de Desenvolvimento do Turismo do Paraná 2012-2015. Notou-se nos relatórios dos Programas que, de fato, existem propostas conjuntas, porém poucas são executadas, pois não se buscam os recursos para colocá-las em prática.

A capacitação e a qualificação profissional têm como instituições participantes do processo o SENAC (Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial) e a EMATER (Instituto Paranaense de Assistência Técnica e Extensão Rural), que ministram cursos tanto no meio rural como no meio urbano, de acordo com a demanda.

Para identificar como as instituições estavam articuladas para planejar o turismo nos municípios da Região Metropolitana de Curitiba, foi verificado se os entrevistados conheciam os municípios que participavam deste processo.

Verificou-se que a Ecoparaná conhece a maioria dos municípios, depois o IPARDES e o SEBRAE. As fontes documentais consultadas e a pesquisa de observação in loco também apresentam estas instituições como as que mais se envolveram no processo de planejamento (dentro da especificidade de cada instituição).

Quanto ao conhecimento que tinham as instituições a respeito dos municípios da RMC no processo de planejamento, identifica-se a quantidade de citações: Colombo (12), São José dos Pinhais (10), Campo Magro (9), Campo Largo (8), Quatro Barras (8), Campina Grande do Sul, Araucária e Piraquara (7), Almirante Tamandaré (6), Pinhais, Balsa Nova e Piraquara (5), Lapa, Tijucas do Sul, Mandirituba, Rio Branco do Sul, Bocaiúva do Sul (4) e Contenda, Adrianópolis, Tunas do Paraná, Fazenda Rio Grande, Cerro Azul e Curitiba (3).

Constatou-se que os municípios mais citados são aqueles que faziam parte dos roteiros e (ou) circuitos turísticos da região, conforme consta nos documentos analisados nesta pesquisa. Também se observa que os municípios que integram a RMC, Itaperuçu, Quitandinha, Dr. Ulysses, Agudos do Sul, sequer são citados. Ou seja, apesar de o Plano Estratégico de Desenvolvimento do Turismo "Rotas do Pinhão" contemplar todos os municípios e os gestores públicos e privados participarem do processo, a região não é reconhecida na sua totalidade.

Ainda, dentre os municípios que foram citados três vezes encontra-se Curitiba, considerada como autossuficiente pela sua posição de capital do Estado do Paraná e núcleo da RMC. Na opinião de alguns gestores dos municípios da região, os agentes públicos e privados de Curitiba deveriam exercer o papel de articuladores da região. Algumas instituições apontam que os municípios do entorno devem utilizar-se da infraestrutura de Curitiba para divulgar seus roteiros. Outros são da opinião que os agentes de mercado não devem comercializar os roteiros dos municípios do entorno de Curitiba, até que se formate um produto da Região Metropolitana de Curitiba.

Notou-se também que os municípios que estão mais distantes da cidade-polo são também os menos citados e possuem uma série de dificuldades de planejar e organizar os espaços para implementação do turismo. Dentre as dificuldades, a falta de uma secretaria ou departamento de turismo, de recursos para se deslocar para participar de reuniões, de pessoal técnico qualificado para desenvolver projetos, de vias de acesso aos atrativos e principalmente de planejamento da atividade turística.

Tendo este estudo o foco no planejamento turístico, verificou-se por meio das instituições e (ou) órgãos do setor público e privado se havia uma política multissetorial com vistas a planejar e ordenar a região para a atividade turística.

Ao analisar se a política estadual do turismo e outras políticas setoriais dão suporte ao planejamento e o ordenamento territorial do turismo na RMC, predominou entre os entrevistados o entendimento de que as referidas políticas não oferecem tal condição.

Percebeu-se na opinião dos entrevistados que os problemas de planejamento e ordenamento territorial da RMC ocorrem por falta de integração, articulação entre os setores e uma política de turismo que deveria ser fortalecida por meio da Política Estadual. Além disto, falta integração e roteiros turísticos conjugados entre os municípios da Região Metropolitana de Curitiba.

Diante das respostas negativas da maioria dos representantes e da análise documental, é possível afirmar que não existe articulação entre o setor público e o setor privado na implementação de atividades turísticas na Região Metropolitana de Curitiba, por isso não há desenvolvimento do setor.

Os representantes das diversas instituições têm conhecimento da Política de Turismo do Estado e também conhecem os planos, programas e projetos, por meio do Conselho Estadual de Turismo.

No entanto, por questões de políticas públicas, os conselhos no Brasil, com exceção de alguns, têm pouca representatividade. Neste sentido, Yázigi (2009) afirma que os conselhos que deveriam ter o poder de integrar os setores não conseguem lograr êxito, uma vez que as constituições federal, estadual e municipal e as instituições "foram concebidas num tempo anterior à nova ordem política e que, mais cedo ou mais tarde, um conselho seria, a priori, mais democrático por reunir a decisão no interesse de todos os setores" (Yázigi, 2009: 459). Assim, os representantes do conselho até discutem o planejamento estratégico do turismo, mas não têm poder de decisão.

Cabe ressaltar que quanto ao planejamento do turismo, Yázigi (2009: 52) aponta que, "o planejamento deve estar engajado com um desenvolvimento consequente que se entrelaça com todos os setores da vida local, regional, estadual, nacional e mesmo internacional".

Na mesma perspectiva de se fazer integração, a ferramenta desejada seria o planejamento estratégico e integrado do turismo, que pressupõe a participação de todos os agentes públicos e atores sociais envolvidos (Tarlombani da Silveira, 2002: 58).

Conforme evidenciado a seguir, procurou-se verificar a participação dos gestores públicos e privados no processo de formulação e acompanhamento dos planos, programas e projetos, e as dificuldades na implantação dos mesmos.

Dentre tantas dificuldades elencadas pelos gestores, optou-se por destacar as respostas que se repetiram de 5 a 12 vezes: a falta de integração, interação e articulação dos municípios, falta de formatação do produto turístico, descontinuidade na gestão político-partidária, falta qualificação profissional, articulação pública e privada insuficiente, falta de reconhecimento do turismo na esfera municipal e regional. Registre-se, no entanto, que as demais respostas são importantes, pois fazem parte do processo de construção de planejamento e ordenamento territorial do turismo.

Nos discursos dos representantes gestores públicos e privados, dos gestores municipais e nos relatórios de reuniões institucionais, a gestão político-partidária é um dos fatores-problema para o desenvolvimento do turismo na Região Metropolitana de Curitiba.

Alegam esses gestores que a mudança de gestão nas prefeituras pelo processo eleitoral, que ocorre de quatro em quatro anos, causa a descontinuidade das propostas de desenvolvimento do turismo nos municípios.

De uma forma geral, quando se trata de planejamento integrado na RMC, Polli citado por Gorsdorf (2009: 367) assinala que o processo de gestão metropolitana atualmente apresenta-se desgastado, ineficaz e [...] às questões político-partidárias envolvidas, à descontinuidade de governos, à falta de integração e articulação intersetorial e interinstitucional dos entes responsáveis pela execução das políticas municipais e estaduais, às desigualdades entre os municípios para a participação nos processos de discussão e gestão, à hegemonia apresentada pelo município de Curitiba e à inexistência de instrumentos para integração das organizações envolvidas com o planejamento metropolitano.

Dessa maneira, ainda que o governo federal e o estado trabalhem na transferência de políticas públicas, o que se observa é a falta de continuidade dos governos, integração e articulação intersetorial e municipal, criando um cenário propício para que planos, programas e projetos não perdurem por muito tempo. Em função disso, o setor de turismo, cujas ações se dão em médio e longo prazo, não se materializa, havendo um retrocesso no processo de planejamento na Região.

Na perspectiva de se desenvolver o turismo de forma integrada, há que se pensar num plano minucioso com vistas a organizar os espaços, inadequados e incompatíveis, com a implantação de todos os pormenores necessários, principalmente no tocante à infraestrutura, aos serviços e à ambiência urbana e natural (YAZIGI, 2009: 468).

Com base em Hall (2001) a respeito dos arranjos institucionais, identificou-se que as ações conjuntas das instituições na RMC visando ao desenvolvimento do turismo devem ter outros arranjos institucionais, para que outros atores sociais dinamizem o processo de planejamento e ordenamento territorial do turismo. O desenvolvimento do turismo demanda interfaces com outras políticas recorrentes e complementares, tornando-se necessário um intenso trabalho de coordenação com outros setores.

Dentro desse contexto, apesar de uma ação do governo do Estado no sentido de planejar e organizar o turismo na região por meio das diretrizes da Política Nacional do Turismo, as execuções dos planos, programas e projetos dependem de recursos técnicos e articulação política para executá-los, ou seja, em atendimento ao exposto por John (2012) o papel da burocracia na formulação e implementação das políticas públicas é essencial que para haja um bom funcionamento da governança.

Verificou-se também que nas entrevistas com os gestores públicos, municipal e estadual e organizações privadas, a falta de continuidade das ações está ligada à questão político-partidária, à falta de integração entre instituições, à falta de articulação e sinergia entre os setores. E com frequência foi observado que a execução das ações voltadas para o turismo se dá pela participação de pessoas; assim, quando elas não participam mais do processo, a tendência é não haver continuidade das ações.

Portanto o planejamento como um tipo de tomada de decisões e elaboração de políticas públicas dificilmente dará certo na Região Metropolitana de Curitiba, considerando que este é um conjunto de decisões interdependentes e relacionadas e não como decisões individuais.

No caso estudado ocorreu a transferência de políticas públicas (Newmark, 2002; Benson e Jordan, 2011; Weyland, 2007) da esfera federal para a estadual e deste para os municípios. Mas a transferência para este último segmento implicou numa integração entre os diferentes municípios numa região turística, com a obrigação de instituírem uma governança oficial. Esta obrigatoriedade de integração entre municípios passa a se constituir numa meta desafiadora da política na medida em que estão presentes principalmente disputas partidárias.

A partir de Ansell e Gash (2008), a situação analisada se caracteriza como uma governança colaborativa moderada. Foi detectado um esforço dos municípios e instituições de trabalharem de forma integrada, mas com dificuldades. Neste sentido pode-se inferir que os agentes institucionais da Região Rotas do Pinhão têm vocação para formarem uma governança de acordo com os preceitos de Emerson et al. (2011), baseada na interação, engajamento, capacidade de ação conjunta, desde que se comprometam com resultados coletivos.

Quanto à diversidade de agentes na governança conforme o estudo de Gugu e Molin (2016), na Região Rotas do Pinhão foi identificado uma diversidade de agentes (associações, entidades de classe do setor turístico, funcionários públicos), porém que não formam de fato uma governança, pois a liderança é difusa e a tomada de decisões é dificultada pela ausência de uma governança representativa. Deste modo, cabe retomar Beritelli e Bieger (2014) sobre a importância da liderança ao analisar a governança.

4. Conclusões

A pesquisa atingiu o objetivo de analisar a interação das organizações que atuam em projetos e programas de turismo na Região Rotas do Pinhão, na Região Metropolitana de Curitiba – RMC, sob a perspectiva da governança. Para tanto foi essencial a investigação junto aos representantes de instituições públicas e privadas da Região Rotas do Pinhão, além de análise documental.

O trabalho evidenciou que os gestores das organizações públicas e privadas têm baixa capacidade de articulação visando à construção de uma gestão territorial colaborativa. Este entrave decorre do baixo hábito de ação coletiva por parte dos mesmos, mas também da limitada municipal e estadual para a implementação destas políticas públicas. Com isso, o planejamento não perdura, com o agravante ainda das mudanças de gestões por conta das eleições, característica presente em todo o território nacional.

Na análise das entrevistas feitas as dificuldades apontadas de se implementar programas, projetos e planos na Região são semelhantes. Dentre as citadas estão: a falta de integração dos municípios e entre as instituições, falta de produtos para comercializar, descontinuidade das ações devido à política partidária e carência da mão de obra qualificada e especializada. Além disso, enfatizaram que o planejamento está centralizado no setor público que não tem recursos para desenvolver os projetos elaborados por este setor.

A pesquisa demonstrou ainda que a metodologia atual de governança regional no âmbito do turismo propõe a participação de representações do poder público, da sociedade civil organizada e de entidades empresariais, formando um ente organizacional. Contudo, as organizações, apesar do conhecimento das dificuldades não se articulam para a cooperação. Neste sentido os atores que fazem parte da Região Rotas do Pinhão ainda não construíram a confiança, que os permita partilhar as decisões e gerar ideias e ações colaborativas. Além disto, por se tratar de uma região, as relações intergovernamentais ainda são frágeis, envolvendo conflito e negociação entre esferas de governo e dos municípios que possuem diferentes tipos de gestão político-partidária.

Como propostas para pesquisas futuras recomenda-se o aprofundamento na compreensão da política de regionalização do turismo no Brasil, e sua consequente formação de governanças, a partir da abordagem teórica de transfêrencia e difusão de políticas públicas. Sobre os estudos de governaça e turismo é importante que aprofundem a compreensão da interação entre empresários e setor público, sobretudo a partir da teoria institucional. Estas análises são relevantes, pois a consolidação de políticas públicas é a ação primeira para se alcançar a importância do turismo em um território, mas a política pública de turismo tem como base a articulação entre os agentes públicos e privado a qual permitirá a consolidação de planejamento e ordenamento territorial.

Referências

ALMEIDA, M. H. T. (2001); "Federalismo, democracia e governo no Brasil: ideias, hipóteses e evidências". BIB: Revista Brasileira de Informação Bibliográfica em Ciências Sociais, 51: 13-34.

Ansell, C. y Gash, A. (2008); "Collaborative governance in theory and practice". Journal of Public Administration Research and Theory, 18: 543–571.                                                                                                                     

Benson, D. y Jordan, A. (2011); "What Have We Learned from Policy Transfer Research? Dolowitz and Marsh Revisited". Political Studies Review, 9: 366–378.

Beritelli, P. y Bieger, T. (2014); "From destination governance to destination leadership – defining and exploring the significance with the help of a systemic perspective" Tourism Review, 69(1): 25- 46.

Candiotto, L. Z. P. y Santos, R. A. (2009); Experiências geográficas em torno de uma abordagem territorial. En: Saquet, M. A. y Sposito, E. S. (Eds.). Territórios e territorialidades: teorias, processos e conflitos. São Paulo: Expressão Popular; UNESP; Programa-Graduação em Geografia.

Emerson, K.; Nabatchi, T.; Balogh, S. (2012); "An Integrative Framework for Collaborative Governance". Journal of Public Administration Research and Theory, 22(1): 1-29.

Fernández, M.C.P. y Fernández, J.I.P. (2014); "Existe gobernanza en la actual gestión de los destinos turísticos? Estudio de casos". PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 12(4): 685-705.

Fuini, L. L. y Pires, E. L. (2009); As dimensões da governança territorial: delineamento preliminar de aspectos teóricos e morfológicos. En: Saquet, M. A. y Sposito, E. S. (Eds.). Territórios e territorialidades: teorias, processos e conflitos. São Paulo: Expressão Popular; UNESP; Programa-Graduação em Geografia.

Gomes, B. M. A. y Gandara, J. M. G. (2014); Metodologia do Marco Lógico Aplicada à Gestão Pública do Turismo. En: Pimentel, T.D.; Emmendoerfer, M.L.; Tomazzoni, E.L.. (Eds). Gestão Pública do Turismo no Brasil: teorias, metodologias e aplicações. Caxias do Sul: EDUCS.

Gorsdorf, L. F. (2009); A dimensão nos planos diretores municipais da Região Metropolitana de Curitiba. En: Moura, R. y Firkowski, O. L. C. (Eds.). Dinâmicas intrametropolitanas e produção do espaço da Região Metropolitana de Curitiba. Rio de Janeiro: Observatório das Metrópoles: Observatório de Políticas Públicas Paraná; Curitiba: Letra Capital.

Gugu, S. y Molin, M.D. (2016); "Collaborative Local Cultural Governance: What Works? The Case of Cultural Districts in Italy". Administration & Society, 48: 237-262.

Grindle, M.S. y Thomas, J.W. (1989); "Policy makers, policy choices, and policy outcomes: the political economy of reform in developing countries". Policy Sciences, 22(3-4): 213-248.

John, P. (2012); Analysing Public Policy. Routledge, Oxon.

Hall, C. R. (2001); Planejamento turístico: políticas, processos e relacionamentos. São Paulo: Contexto.

Newmark, A. J. (2002); "An integrated approach to policy transfer and diffusion". Review of Policy Research, 19(2): 151–178.

Olson, M. (1999); A Lógica da Ação Coletiva. São Paulo: Edusp.

Paraná. (2009);Orientações práticas às instancias de governança de turismo do Paraná. Curitiba: SETU.

Praça, S.; Freitas, A.; Hoepers, B. (2012); "A rotatividade dos servidores de confiança no governo federal brasileiro, 2010-2011". Novos Estudos - CEBRAP, 94: 91–107.

Queiroz, R. B. (2009); Formação e gestão de políticas públicas. 2.ed. Curitiba: Ibpex.

Tarlombani da Silveira, M. A. (2002); Turismo, políticas de ordenamento territorial: um foco no estado do Paraná no contexto regional. Tese (Doutorado em Geografia) – Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas, Universidade de São Paulo, São Paulo.

Teles, M. A. (2011); Turismo, Ordenamento Territorial e Desenvolvimento na Região Metropolitana de Curitiba. Tese (Doutorado em Geografia) – Setor de Ciências da Terra, Universidade Federal do Paraná, Curitiba.

Weyland, K. (2007); Bounded and Policy Diffusion: social sector reform in Latin America. Princeton: Princeton University Press.

Williamson, O. E. (1989); Las Instituciones Económicas del Capitalismo. México: Fondo Cultura Económica.

Yázigi, E. (2009); Saudades do futuro: por uma teoria do planejamento do turismo. São Paulo. Plêiade.

1. Bacharel em Turismo. Mestre em Administração. Doutor em Políticas Púbicas. Professor Doutor do Departamento de Turismo, da Universidade Federal do Paraná (UFPR). (gomersbma@gmail.com)
2. Bacharel em Turismo. Bacharel e licenciada em Geografia. Mestre em Geografia. Professora Doutora do Departamento de Turismo, da Universidade Federal do Paraná (UFPR). (margateles25@gmil.com)
3. Bacharel em Turismo. Mestre em Geografia. Doutora em Geografia. Professora Doutora do Departamento de Turismo da Universidade Federal do Paraná (UFPR). (lticia@gmail.com)