HOME | ÍNDICE POR TÍTULO | NORMAS PUBLICACIÓN Espacios. Vol. 37 (Nº 30) Año 2016. Pág. 10
Carlo Alessandro CASTELLANELLI 1
Recibido: 28/05/16 • Aprobado: 02/06/2016
7. Uma nova ótica para os modelos de gestão das IFES
RESUMO: Algumas instituições públicas brasileiras vêm buscando melhorias em sua forma de operar. Nesse contexto, um trabalho adequado de modo a definir uma correta Estrutura Organizacional é capaz de propiciar à organização aspectos como a otimização de processos, a organização das funções e responsabilidades, a compatibilidade entre medidas de desempenho e os objetivos, a facilidade de informações e redução de custos. Ao delinear uma alternativa sistêmica para a gestão da mudança nas organizações, este artigo apresenta um modelo de análise de desenho organizacional apoiada por gestão de de processos com aplicação em reestruturações ou criação de novas estruturas, através de em uma visão holística. A partir de um referencial teórico existente, os procedimentos ou métodos de pesquisa necessários foram basicamente a pesquisa bibliográfica e a pesquisa-ação. A metodologia utilizada como teste para o novo modelo foi o estudo de casos múltiplos em uma IFES (Instituição Federal de Ensino Superior). Resultados favoráveis são apontados através de indicadores como processos otimizados e impacto pecuniário positivo para a Instituição. |
ABSTRACT: Some Brazilian public institutions are seeking for improvements in their way of operating. In this context, an appropriate method in order to determine a proper organizational structure is able to provide to the organization aspects such as process optimization, organization of roles and responsibilities, the compatibility between performance measures and objectives, ease of information and costs reduction. Outlining a systemic alternative for the change management, this article presents an organizational design analysis model supported by business process management with applications in restructuring or creating new structures through a holistic view. From an existing theoretical framework and procedures the research methods were basically the bibliographic research and action research. The methodology used as a test for the new model was the study of multiple cases in a Federal Institution of Higher Education. Favorable results are showed by indicators such as optimized processes and positive cash impact for the institution. |
As organizações investem anualmente montantes significativos dos seus recursos em reestruturação para manterem-se flexíveis e inovadoras em ambientes competitivos e turbulentos. Baseando-se nesta observação, a atual bibliografia da área empresarial tem apresentado um interesse acentuado sobre a mudança organizacional, e vem desenvolvendo e aprimorando abordagens e metodologias destinadas ao realinhamento estratégico entre sua estrutura, objetivos e processos.
Martin (1996), ao observar as organizações tradicionais, percebe que o seu grande problema consistia no fato de que as suas estruturas gerenciais e os processos de trabalho foram desenhados há décadas, antes da tecnologia moderna. Com isso, faz-se necessário o redesenho de suas estruturas, a fim de adequá-las à realidade, visando aumentar sua efetividade. Apesar de existirem vários modelos de estrutura organizacional, a maneira mais correta de se organizar os processos é focando-se na estratégia adotada pela organização. Dessa forma, pode-se dizer que não existe uma estrutura ideal, e sim, aquela que mais se adequa à realidade organizacional, correlacionando da melhor forma possível os elementos que a compõe: estrutura, processos, estratégia, política e cultura.
Os modelos de gestão estão constantemente evoluindo à medida que a sociedade se transforma e novos modelos emergem de uma interação complexa entre o que escrevem os acadêmicos ou populares; ou por uma nova prática efetiva que os gestores introduzem; ou pelas forças técnicas, sociais ou políticas da época (QUINN et al., 2012).
Desde a sua primeira definição na metade do século XVII, a maioria das organizações fundamenta sua estrutura e administração nos pressupostos herdados da física newtoniana, entendendo as coisas em partes separadas. Assim, a maioria das organizações conhecidas sofre com o grave problema da compartimentação ou construção de “silos”, os quais subotimizam o todo e impedem o contato interdepartamental e interfuncional, tornando-as ineficazes, quando são necessárias maior dinâmica na coordenação entre as partes separadas, maior rapidez de informação e realimentação por parte de suas estruturas (LODI, 1984; RUMMLER E BRACHE, 1994; WHEATLEY, 1996; DRUCKER, 1997).
Para mudar-se a estrutura de modo que o consumidor perceba no resultado final, deve-se entender o trabalho e o modo como este flui através dos processos da organização. Este entendimento dos processos constitui-se em uma parte vital da mudança planejada, pois nenhuma equipe de projeto pode mudar aquilo que não entende e nenhuma mudança será colocada em prática se não houver um porquê para tal.
Neste contexto percebe-se que alguns problemas na Instituição pesquisada podem estar diretamente relacionados à atual estrutura da organização e a forma como seus processos estão dispostos. Dentre alguns dos problemas observados, pode-se citar a falta de integração entre as unidades, área meio maior que a área fim, falta de maturidade em trabalhar por processos, dimensionamento de pessoal incorreto, entre outros.
O objetivo deste artigo é demonstrado pela aplicação de um modelo baseado no BPM (Business Process Management ou Gestão de Processos de Negócios) e direcionada para projetos de desenho de estruturas na gestão pública. Esta abordagem foi utilizada em um projeto de modernização administrativa de uma Pró-Reitoria, integrante da estrutura administrativa de uma Instituição Federal de Ensino Superior, responsável pela análise de processos e estruturas, a qual através do estudo de caso múltiplo aplicou a nova metodologia criada para análise de estruturas. Tanto o nome da Pró-reitora, dos setores foco do estudo de caso, quanto da Instituição foram suprimidos por questões intrínsecas a um processo novo, o qual está em fase de testes e que gera mudanças significativas para a instituição e que pode impactar pessoalmente e politicamente os atores envolvidos.
O setor educacional, assim como outros setores da economia, encontra-se também cada vez mais pressionado pelas mudanças do mercado. O aumento da competição e as maiores exigências dos consumidores resultaram na busca de melhorias também pelas instituições de ensino. No caso de Instituições Federais de Ensino Superior (IFES), a adoção de incentivos ao aprimoramento de desempenho proporciona, certamente, uma substancial melhoria do sistema atual. Alguns trabalhos ressaltam a importância da busca da eficiência e a necessidade de medidas de desempenho em IPES (SILVA, MORGAN e COSTA, 2004; FAÇANHA e MARINHO, 2001). Vieira e Vieira (2003) discutem a questão da estrutura organizacional e da gestão do desempenho em IFES, alegando que os modelos adotados atualmente são burocráticos e podem comprometer a qualidade. Os trabalhos que relatam a importância da eficiência, entretanto, são sempre direcionados aos processos relacionados às atividades-fim (ou processos operacionais) das instituições de ensino - ensino, pesquisa e extensão -, sendo que os processos administrativos, necessários para dar suporte às atividades-fim, não chegam a ser citados. Garvin (2002) sugere que um dos motivos de fracasso de muitos programas de aperfeiçoamento é o foco exclusivo sobre os processos operacionais, enquanto que os processos administrativos, necessários para seu suporte, não são visualizados com o mesmo grau de detalhe. Como consequência, surgem incompatibilidades e inconsistências que acabam diminuindo ou mesmo impedindo a realização das melhorias adotadas nos processos operacionais.
A necessidade de organizações públicas de se adequarem aos novos programas de aperfeiçoamento de processos têm se mostrado uma constante nos últimos anos. A gestão por processos, inicialmente desenvolvida no setor privado, tem sido utilizada também no setor público. Nesse setor, a relevância da gestão por processos de negócio é percebida por meio da maior eficácia e eficiência alcançada a partir da reestruturação organizacional, juntamente com os processos multifuncionais (GULLEDGE JR.; SOMMER, 2002).
De acordo com De Sordi (2012), a abordagem administrativa da gestão por processos é também conhecida como abordagem sistêmica para a gestão das organizações, de modo que essa denominação foi baseada e fundamentada na Teoria Geral de Sistemas (TGS).
De acordo com Baldam, Valle e Rozenfeld (2014), a gestão por processos também possui fatores críticos para sua implantação, como: apoio da alta direção; estratégias para tratar a gestão de mudanças; capacitação de funcionários; cultura de padronização de processos; alinhamento e investimento em tecnologia de informação; projetos de processo com início e fim; estrutura de orientação por processos bem definida, de maneira clara e objetiva; registrar e divulgar os benefícios e agregação de valor alcançados e o alinhamento estratégico obtido.
Segundo Couto e Marash (2012), o principal objetivo da gestão por processos é assegurar que as necessidades dos clientes para desempenho eficaz dos processos e as necessidades do negócio para a eficiência são satisfeitas simultaneamente da melhor maneira possível. Desta forma, o BPM age a fim de maximizar a eficiência e a eficácia dos processos
Devido à complexidade e a amplitude de um ciclo completo de BPM, é comum que as etapas sejam realizadas em partes. Cruz (2006) explica as fases para se trabalhar com processos: 1) Fase inicial ou pré-projeto: conhecimento do problema e das necessidades da organização; 2) Fase “as is” (como é): levantamento do processo como ele é na realidade. Quando o processo já existe, formal ou informalmente; 3) Fase “to be” (como será): criação ou melhoria do processo existente; 4) Fase de implantação: colocar em prática o processo criado ou melhorado. É Importante realçar que, na fase “as is”, caso os processos já estejam formalizados, será necessário buscar documentos que contenham suas especificações. Porém, se os processos só existem na informalidade, torna-se um trabalho árduo e mais difícil de ser realizado, pois terá que se buscar fontes ativas e passivas que contenham tais informações, às vezes, contando apenas com as pessoas que executam a tarefa informalmente (CRUZ, 2006). Quanto a modelagem, nos últimos anos houve um aumento substancial em iniciativas de modelagem de processos de negócios (LEOPOLD et al., 2014). Embora a modelagem de processos seja utilizada desde a década de 1990, principalmente, como uma técnica para facilitar os esforços individuais do processo de reengenharia, muitas organizações têm se voltado para uma abordagem mais abrangente e evolutiva com base no BPM (LEOPOLD et al., 2014). Esta evolução levou à criação de equipes especializadas nesta disciplina, centros de competência, e departamentos de consultoria dentro das organizações (LEOPOLD et al., 2014).
Inúmeras são as vantagens para as organizações, identificadas por Baldam, Valle e Rozenfeld (2014) e Fiel Filho (2011), na adoção da gestão por processos. A primeira delas está relacionada à possibilidade de participação mais ativa dos funcionários, favorecendo a motivação, propiciando uma harmonia organizacional e possibilitando a participação em capacitações. Há coordenação e integração do trabalho entre as diversas áreas funcionais, provendo uma visão sistêmica das atividades. Eliminação de redundâncias e atividades duplicadas, permitindo limitar os desperdícios e prevenir a ocorrência de erros, melhorando o uso de recursos disponíveis. Promove a antecipação e controle das mudanças, agilizando a adaptação ou intervenção futura. Habilita a organização a entender a cadeia de valor e ter seu foco direcionado aos clientes internos e externos, impulsionando positivamente a imagem da organização.
Alguns empecilhos podem impedir ou prejudicar essa implantação, conforme citam aldam, Valle e Rozenfeld (2014): incerteza de custos de gerenciamento; falta de informação dos profissionais; falta de metodologias adequadas, deixando tudo a cargo de experimentos descontinuados; não definição de métricas de sucesso; e desinformação quanto às ferramentas.
Segundo Biazzi (2007), no caso específico das Instituições Federais de Ensino Superior, a iniciativa de se adotar uma visão por processos, mapeá-los e aperfeiçoá-los resulta em um enorme benefício administrativo, sendo o Escritório de Processos a unidade responsável pelos métodos e ferramentas que orientam o gerenciamento dos processos da Instituição. A visão sistêmica desse escritório em relação aos processos da organização permite uma análise mais eficaz, gerando e coordenando sugestões de melhoria que beneficiem um dado processo como um todo. Diante desse contexto, para o alcance do objetivo planejado, a Pró-Reitoria em questão passou a atuar e trabalhar através de um projeto de escritório de processos, no qual desenvolveu uma nova metodologia de processos aliado às estruturas e realizou estudos, aqui citados como estudos de caso em alguns setores, a fim de verificar os resultados advindos da aplicação da nova metodologia.
Importante citar que este trabalho, anteriormente não era realizado de maneira técnica e sistemática seguindo qualquer metodologia estruturada. Os pedidos de mudanças em processos ou estruturas, assim como criação de novas estruturas eram solicitadas pelo setor demandante à Pró-Reitoria responsável regimentalmente por este trabalho e o parecer e aceitação eram motivados politicamente, através das informações do setor interessado (o que pode ser tendenciosa) ou simplesmente julgados à luz da experiência e entendimento pessoal do gestor empossado no cargo naquele momento.
2.1. Escritório de Processos
Uma vez que a gestão por processos é vista como um instrumento inovador muito buscado pelas organizações atuais, com o objetivo de agregar valor para a organização, essa etapa do referencial será responsável por abordar sobre a unidade de negócio, conhecida como escritório de processos. O Escritório de Processos surge como uma proposta de resposta à necessidade de institucionalizar a gestão de processos, tornando-a, de forma efetiva, parte do cotidiano das tarefas e, ainda, da cultura da organização. (PINHO, et al, 2008).
Sendo assim, o escritório de processos entra como um mecanismo de auxílio da implementação da gestão de processos nas organizações. O Escritório é um catalisador para a transformação da organização. O escritório de processos é visto, muitas vezes, como um pré-requisito para o sucesso da gestão de processos. Um Escritório de boa qualidade pode trazer um maior comprometimento dos gerentes com os projetos e, portanto, uma gestão melhor. Pinho et al (2008) define Escritório de Processos como uma unidade relacional, normativa e coordenadora, que prescreve métodos e ferramentas que orientam o gerenciamento dos processos da organização, e atua como elo de comunicação entre os diferentes departamentos envolvidos nos processos gerenciados.
Na instituição estudada, o escritório de processos ainda funciona informalmente, porém está em vias de formalização e integração à estrutura vigente, sendo pensando não somente como um setor responsável pela otimização de processos, mas foi concebido em uma visão holística, sendo que uma mudança ou otimização de processos gerará impacto na cultura, na estratégia, nas leis e regulamentos, na política, nas estruturas vigentes, nas pessoas e em benefícios e remuneração. A literatura mostra modelos que não atendem por completo uma verdadeira gestão da mudança, ficando restrito basicamente à otimização dos processos.
A estrutura organizacional foi objeto de estudo desde os teóricos da abordagem da administração científica. Perrow (1972) observa que Taylor, Fayol, Gulick, Urwick, Mooney, entre outros representantes dessa escola, elaboraram suas teorias com base em organizações governamentais e econômicas do início do século, observando as práticas organizacionais e tentando racionalizá-las e explicá-las. Os teóricos da administração científica concentravam-se nos aspectos formais da organização, entendendo que deveriam ser reduzidas ao mínimo as oportunidades para relacionamento informal, e acreditavam terem descoberto os princípios gerais de organização que poderiam resolver todos os problemas administrativos (Morgan, 1996). A evolução do estudo das organizações demonstrou que aquela abordagem era simplista e que alguns princípios eram contraditórios. Perrow (1972), entretanto, ressalta que essas críticas não devem tirar o mérito daqueles teóricos, em vista de, excetuando-se os estudos de Max Weber, terem sido os primeiros esforços feitos no sentido de analisar as práticas administrativas e de tentar generalizá-las.
Visando aos propósitos e resultados empresariais específicos desenham-se as estruturas para que as pessoas consigam realizar a sua parte do trabalho. Utiliza-se para tal, padrões de comportamento que derivam da divisão do trabalho e da sua coordenação, de forma a conseguir-se atingir os objetivos organizacionais. Segundo Robbins (1990), estas estruturas organizacionais possuem três características em comum: complexidade (refere-se à extensão da diferenciação em uma organização), formalização (grau no qual uma organização se apoia em normas e procedimentos para direcionar o comportamento dos seus empregados) e centralização (onde encontra-se o locus de autoridade de tomada de decisão). Walton e Nadler (1994) destacam que as organizações tem passado por transformações radicais em sua forma e funcionamento, o que decorreria de três causas básicas: as mudanças ambientais, as mudanças sociais e tecnológicas e a disposição para tentar novos designs organizacionais
A fim de se entender o processo de estruturação organizacional, é importante, de antemão, absorver certos conceitos que estão diretamente relacionados a ele. Um deles é o de Organização Sistemas e Métodos – OSM, que trabalha diretamente com a organização da estrutura, já que segundo Cury (2005) trata de uma das funções especializadas da administração responsável pela configuração da empresa na institucionalização de uma infraestrutura, definindo ou redefinindo processos e métodos de trabalho. Para Oliveira (2005), a responsabilidade básica da área de Sistemas, Organização e Métodos é a de executar as atividades de levantamento, análise, elaboração e implementação de sistemas administrativos na empresa. O objetivo é o de criar ou aprimorar métodos de trabalho, agilizar a execução das atividades, eliminar atividades em duplicidade, padronizar, melhorar o controle, fazer o gerenciamento dos processos e solucionar problemas, também chamados de patologias organizacionais. Segundo Cury (2005) a função de Organização e Métodos é uma das especializações de Administração que tem como objetivo a renovação organizacional. Ela modela a empresa, trabalhando sua estrutura (organograma), seus processos e métodos de trabalho. Cruz (2002) atribui ao conceito de OSM o estudo das organizações por meio da análise de cada uma das suas atividades, com o objetivo de criar procedimentos que venham a interligá-las de forma sistêmica. De acordo com Alvarez (1990), a área de OSM pode desenvolver diversos tipos de trabalhos, dependendo do tamanho da organização.
Em relação à definição de estrutura organizacional, há uma grande variação de autores que tratam do tema. Estrutura ou arquitetura organizacional são expressões usadas para abranger todos os elementos que constituem a organização como sistemas, estruturas, processos de administração, estratégias, etc., que constituem o modus operandi da empresa. De acordo com Vasconcellos (1989), a estrutura de uma organização pode ser definida como o resultado de um processo através do qual a autoridade é distribuída, as atividades desde os níveis mais baixos até a Alta Administração são especificadas e um sistema de comunicação é delineado a fim de permitir que as pessoas realizem as atividades e exerçam a autoridade que lhes competem para atingir os objetivos da organização.
Para Oliveira e Silva (2006), a estrutura organizacional consiste no conjunto de unidades que interligadas por meio de relações funcionais e hierárquicas, integram todos os recursos da organização a fim de alcançar objetivos ou metas traçadas. Cury (2005) segmenta a palavra estrutura em duas partes, as partes físicas da empresa (espaço, equipamentos, bens e localização) e os elementos de trabalho (operações dos processos, sistema de organização, entre outros). Ele enfatiza que a estrutura deve envolver a disposição das diversas unidades que compõem a empresa, como os departamentos, divisões, seções, entre outros; além das relações entre superiores e subordinados, englobando todos os processos da empresa; complementa dizendo que a estrutura organizacional deve conter os componentes organizacionais dispostos racionalmente e de maneira eficiente, buscando-se evitar o desperdício de recursos materiais, humanos, financeiros e de tempo; argumenta que o conceito de estrutura organizacional resulta da combinação da definição de organização e do conceito de escolha estratégica. Dessa forma, a estrutura organizacional é concebida para ser um processo de decisão a fim de trazer coerência entre os objetivos e propósitos para os quais a organização existe, o modelo de divisão do trabalho e de coordenação entre unidades e as pessoas que farão o trabalho; afirma que a estrutura organizacional deve ser representada por meio do organograma.
Para Cury (2005), o organograma consiste na representação gráfica da estrutura organizacional com o objetivo de transparecer os órgãos componentes da empresa, funções desenvolvidas por estes, a interdependência ou relações entre os órgãos, os níveis de administrativos da organização, bem como a hierarquia de autoridade ou responsabilidade. Com isso, no objetivo de dar representação gráfica às relações entre cargos e demais aspectos da estrutura organizacional, o organograma funciona basicamente como uma “fotografia” da hierarquia e da divisão de atividades dentro da organização, tal como tenham sido oficialmente planejadas pela administração. Desse modo, a estrutura do organograma deve ser clara, simples e precisa, facilitando o entendimento de todos os que o analisarem.
Kissler (1998) observa que, tradicionalmente, a administração pública é regida pelos seguintes princípios: 1) princípio da igualdade: todos os cidadãos, independente de cor, renda, instrução têm assegurado o mesmo tratamento; 2) princípio da legitimidade: todos os pleitos administrativos vinculam-se à lei e ao direito; e 3) princípio da relatividade dos pleitos administrativos: pressupõe que os recursos que são advindos da arrecadação pública devem ter valores compatíveis com os fins a que se destinam. O ordenamento jurídico brasileiro estabelece outros princípios que, no entanto, contêm os mesmos fundamentos. A atividade pública no Brasil se assenta na observância a cinco princípios básicos, definidos no caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, alterado pela Emenda Constitucional n° 19/98, que são: legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência.
O princípio da legalidade é o que mais claramente define uma fronteira entre a organização pública e a organização privada quanto à liberdade de ação. Segundo Meirelles (1990), a legalidade significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, de tal forma que na administração pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração privada é lícito fazer tudo aquilo que a lei não proíbe, na administração pública só é permitido fazer o que lei expressamente autorizar. A lei para a administração privada tem o sentido de faculdade: “pode fazer assim”; para a administração pública significa obrigação: “deve fazer assim”. Deve-se considerar, também, que há um consistente controle externo sobre a administração pública, exercido pelos órgãos legislativos, tribunais de contas e poder judiciário, fazendo com que as ações devam ser transparentes, especialmente nas relações com os usuários e no recrutamento e promoção dos funcionários. Em vista dessa situação, ocorre a proliferação de regulamentos com tendência a burocratizar as organizações, conforme observa Mintzberg (1995).
Morgan (1996) propõe a metáfora das organizações vistas como Sistemas Políticos, para compreender a relação entre interesses, conflitos e poder. Para Morgan (1996), a política organizacional nasce quando as pessoas pensam diferentemente e querem agir também diferentemente. Por interesses, o mesmo autor entende ser um conjunto complexo de predisposições que envolvem objetivos, valores, desejos, expectativas e outras orientações e inclinações que levam a pessoa a agir em uma e não em outra direção. Os interesses podem ser concebidos em termos de três domínios interligados (Morgan, 1996): · interesses da tarefa: dizem respeito ao trabalho que alguém deve realizar; · interesses de carreira: são as aspirações e visões à cerca do futuro pessoal que os empregados carregam consigo; e · interesses extra-muro: consistem nas personalidades, atitudes pessoais, valores, preferências, crenças e conjuntos de comprometimento com a realidade externa. A multiplicidade de interesses gera múltiplos objetivos pessoais e grupais, o que torna complexa a definição de objetivos organizacionais.
Diante da multiplicidade de objetivos e das configurações internas de poder, surgem as coalizões. De acordo com Morgan (1996), o desenvolvimento da coalizão é uma estratégia para favorecer o interesse particular das pessoas e é uma maneira frequentemente utilizada pelos membros da organização para aumentar o seu poder e influência. Ainda segundo Morgan (1996), algumas vezes as coalizões são iniciadas por atores com menos poder que procuram o apoio dos outros; outras vezes podem ser implementadas pelos poderosos para manter seu poder. Independente de serem formais ou informais, restritas ao interior da organização ou expandidas para abranger interesses externos, as coalizões e os grupos de interesses frequentemente oferecem formas importantes para garantir os fins desejados (Morgan, 1996). Essa forma de entender os objetivos envolve a questão do poder, principalmente de como é distribuído entre os indivíduos e grupos da organização.
De acordo com Pfeffer (1981), a maioria das definições de poder incluem um elemento que indica que poder é a capacidade que um ator social tem de vencer resistência em obter um objetivo ou resultado desejado. Quando a organização está inserida na arena política, os interesses e objetivos, especialmente dos líderes políticos, ganha uma dimensão ainda mais significativa. Samper (1998) cita uma pesquisa realizada em municípios venezuelanos, cuja conclusão é de que a interferência partidária limita a capacidade de gestão da administração municipal. Os funcionários assumem a lealdade ao partido, mas não ao cargo, nem à instituição onde trabalham. Como observa Clegg (1990), o líder político está envolvido com a luta pelo poder, que é um de seus fins últimos. Na busca desse poder, o líder político tende a utilizar sua autoridade e a estrutura burocrática da organização, de forma que esta se constitua num instrumento em suas mãos. A contraposição ao poder político encontra-se no poder fundamentado no conhecimento técnico da burocracia, verificando-se uma situação de tensão entre o caráter técnico e impessoal da burocracia e os interesses dos dirigentes.
Weber (1982) observa que, às vezes, a política se contrapõe à eficiência burocrática. De acordo com esse autor, sob certas condições, a democracia cria rompimentos óbvios e bloqueios à organização burocrática (1982). Em outro momento, Weber (1982) vê o político na condição do diletante que se opõe ao perito, enfrentando o funcionário treinado que se coloca dentro da direção da administração. Ainda conforme Weber (1982), o processo de eleição popular do chefe administrativo e de seus subordinados normalmente pode pôr em risco o sistema de qualificação do funcionário, bem como o funcionamento do mecanismo burocrático. Desta forma, pode-se inferir que o personalismo, que é uma característica cultural que afeta a administração de organizações públicas e privadas nos países latinos em geral (Hickson e Pugh apud Vieira, 1997), é um traço importante na administração pública e tem efeito sobre o desempenho organizacional. Conforme observa Machado-da-Silva (1991), a burocracia ganhou relevância no Brasil inserida num contexto marcado pela tradição patrimonialista do país, especialmente no seu conceito de pessoalidade, que pode ser definido como a lealdade diretamente reportada à pessoa. Em vista dessa circunstância, é comum verificar-se nas organizações uma tensão entre a pressão burocrática pela impessoalidade e a pressão patrimonialista em direção à pessoalidade.
Outra característica peculiar do setor público brasileiro é a sua cultura. Apesar da história da administração pública no Brasil ter menos de 500 anos, ela apresenta um modus operandi próprio (Carbone, 2000). Uma pesquisa realizada em secretarias de governo levantou práticas características de gerentes públicos, mostrando como o contexto sociocultural brasileiro condiciona a ação de ocupantes de posições de chefia (JUNQUILHO, 2004).
Entre as práticas, destacam-se: O sincretismo entre a pessoalidade e a impessoalidade – as amizades e a proximidade social, cultivada entre colegas de trabalho, podem ser utilizadas para facilitar o atingimento de objetivos e o cumprimento de tarefas por parte dos subordinados. Esta prática, contudo, dificulta a aplicação de regras formais. Cabe ao gerente ter a habilidade de conciliar o convívio informal com a legislação formal, atendendo conflitos entre interesses legais e pessoais; O comportamento centralizador – ao mesmo tempo em que age com afeto em relação aos subordinados, o gerente usa da hierarquia e da autoridade formal para agir com rigor em relação a um desafeto ou promover a centralização de informações ou decisões, dificultando uma configuração mais sistêmica e integrada. Sua liderança é construída por meio de um misto entre carisma e autoridade formal; A habilidade para contornar o “formalismo” – através de contatos informais ou utilização de procedimentos “criativos”; Aversão a controles formalizados – prática de não realizar avaliações formais de desempenhos individuais ou coletivos, ou seja, dificilmente são medidos metas e alcance de resultados. Existem outras características do setor público que exercem influência sobre programas de melhoria ou qualquer programa de mudança (MCadam e Donaghy, 1999). Entre elas, pode-se citar: Mudanças de direção política periódica, podendo ser drásticas; Interesses políticos, muitas vezes enfatizando mudanças de curto prazo; Sobreposição de iniciativas, muitas vezes criadas em períodos políticos diferentes. As evidências sugerem que, se não se considerar a estrutura, a burocracia, o ambiente político de organizações públicas e outras características específicas do setor, iniciativas de aperfeiçoamento podem vir a falhar. Há evidências, portanto, de que os modelos de aperfeiçoamento devam ser adaptados ao contexto do setor público.
Segundo Gonçalves (2000), apesar de a instituição se organizar por processos, pode estar estruturada de maneira funcional, com unidades funcionais definidas e com chefias determinadas; porém os processos operam na horizontal, ou seja, passam por diversas áreas e os funcionários participam de vários processos simultaneamente. À medida que esses assumem a responsabilidade pelos processos e seu funcionamento, a chefia passa a focar na supervisão e capacitação de seus funcionários. Para Hammer (2004), a mudança de uma organização tradicional para processos é difícil, pois os indivíduos têm que aprender a pensar de uma nova maneira, revigorada e sistêmica, compreendendo melhor o negócio, assumindo mais responsabilidades e trabalhando em equipe. Em síntese, é necessário que haja participação, envolvimento e comprometimento de todos para com os objetivos da organização na busca da satisfação do cliente e do consequente aumento da competitividade em uma sociedade cada vez mais globalizada e dinâmica.
Para comparar as situações atual e desejada, de forma a gerar tensão estrutural que impulsionará a mudança organizacional, torna-se necessário mapear a organização como ela é (As-Is), identificando qual é o problema do processo para modelar como ela deverá ser (To-Be), para apresentar um mapa de “Como” o problema será resolvido ou da implantação do novo processo (Hunt, 1996).
Tanto organizações privadas, como públicas, estão percebendo a importância da revisão de seus modelos de gestão. Entende-se como necessário que o modelo de gestão a ser utilizado, independente do seu estilo, alcance níveis satisfatórios de eficiência, eficácia e efetividade (Barboza e Costa, 2012; Ferreira et al., 2009; Brasil, 2013). Sendo estes, três indicadores diferentes e complementares utilizados na avaliação de um modelo de gestão. A eficiência refere-se a desempenhar a tarefa com boa qualidade, em curto prazo, com racionalização dos recursos e com menor número de erros (BRASIL, 2013). A eficácia diz respeito ao alcance dos planos estabelecidos dos objetivos da organização em um espaço de tempo pré-determinado (BRASIL, 2013). Já efetividade tem foco na contribuição proporcionada à organização e a sociedade. Entende-se que são várias as dimensões que necessitam serem consideradas no delineamento de um modelo de gestão para ser adequado a uma determinada organização. Tais como: estratégia, questões legais internas e externas, política, estrutura, processos, pessoas, sistemas de recompensa e tecnologia de informação. Também deve ser considerado o ambiente externo, que apresenta grande variabilidade em fatores como: época, local, mercado, público-alvo, tecnologias aplicáveis, comportamentos dos usuários, concorrentes, fornecedores e parceiros, entre outros (FERREIRA et al., 2009).
Entretanto, ainda que novos modelos surjam, não quer dizer que os modelos antigos estavam completamente equivocados e que os eles foram esquecidos (Quinn et al., 2012). Pelo contrário, alguns aspectos dos modelos antecedentes ainda são bem relevantes. A própria busca pela melhoria contínua contribui para o aparecimento de novos modelos, cada vez mais aperfeiçoados.
As instituições públicas brasileiras têm procurado adotar os novos modelos de gestão aplicados em empresas privadas no intuito de melhorar a qualidade de seus serviços (Cunha, 2012). Por trabalharem com uma atividade não-fabril, torna-se ainda mais relevante o trabalho por processos, segundo Gonçalves (2000), uma vez que a sequência de atividades nem sempre é visível, nem pelo cliente, nem por quem realiza essas atividades. Além disso, por se tratarem de organizações que trabalham com poucos recursos e muitas demandas sociais, exige-se maior capacidade de gestão. Assim, faz-se necessária uma administração sistêmica, para que estes possam gerar produtos/serviços que atendam às expectativas e necessidades dos cidadãos.
De acordo com Vaz (2008), a adoção da gestão por processos pelas instituições públicas é mais propicia aos insucessos, tendo em vista as dificuldades legais, escassez de recursos, incertezas políticas e descontinuidade administrativa. Entre os fatores mais relevantes para essa adoção, estão: apoio e participação dos gestores e da alta administração; disponibilidade de tempo pelas equipes internas; transparência de dados e informações relacionados ao desempenho dos processos atuais; priorização do redesenho de processos considerados críticos pela organização; comunicação entre as áreas ao longo de todo o processo; e condução clara da metodologia pela equipe responsável. Para Biazzi e Muscat (2007), esse cenário de lentidão administrativa e serviços que não satisfazem à população decorre de uma gestão fundamentada em estruturas excessivamente rígidas e hierarquizadas. De forma geral, os processos de trabalho nas instituições públicas brasileiras caracterizam-se pelo apego exagerado às normas, sem que haja um questionamento das rotinas de trabalho. Além disso, conforme Junquilho (2004), verifica-se no setor público brasileiro uma forte resistência a controles formalizados e avaliações formais de desempenhos. Por isso, Biazzi, Muscat e Biazzi (2011) afirmam que os projetos de melhoria devem levar em conta as características específicas do setor público.
Considerando a revisão bibliográfica realizada, podem ser levantadas as seguintes limitações dos modelos de aperfeiçoamento de processos existentes, quando aplicados ao setor público:
• A maioria das metodologias se concentra nos processos operacionais, dando pouca ênfase a processos administrativos;
• Várias metodologias consideram apenas a perspectiva de processo, dando pouca atenção aos demais aspectos do desenho organizacional;
• Muitos modelos não são detalhados, nem enfatizam a forma de operacionalização e implantação, sendo apenas descrição de experiências e estudos de caso;
• A maioria das metodologias é voltada a especialistas, ao invés de gerentes e funcionários que desejam levar adiante o aperfeiçoamento da organização;
• Muitas metodologias são centradas apenas na diminuição dos custos, enquanto outras dão ênfase apenas ao uso de TI;
• Existe pouca atenção à modelagem e análise do ambiente em que a organização em estudo está inserida;
• Muitas metodologias não reconhecem a importância do estágio de diagnóstico dos processos no início do programa de aperfeiçoamento, necessário para a identificação de processos críticos e determinação de objetivos de melhoria;
• Existe necessidade de mais estudos em diferentes contextos organizacionais, em diferentes culturas e em organizações de diferentes tamanhos;
• Poucos modelos foram desenvolvidos especificamente para o setor público, sendo que muitas vezes modelos do setor privado são aplicados sem as adaptações necessárias; dentre as quais se destacam hierarquias rígidas, ênfase em mudanças de curto prazo e constantes mudanças de direção política.
7.1. Orientação para a eficiência – GESPÚBLICA
A Secretaria de Gestão Pública do Governo Federal (Segep), criada por meio do Decreto nº 7.675, de 23 de janeiro de 2012 é resultado da fusão entre a Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (Seges) e parte da Secretaria de Recursos Humanos (SRH). Essa Secretaria foi criada com o objetivo de formular políticas e diretrizes para a gestão pública e de pessoal. É designada a atuar nas áreas de recursos humanos, carreiras, estruturas remuneratórias, cargos em comissão e funções de confiança, além de trabalhar no âmbito das estruturas organizacionais, ações e projetos estratégicos de inovação e transformação da gestão pública. A meta dessa Secretaria é orientar a ação do Estado para resultados com o objetivo de prestar bons serviços ao cidadão, dar atenção à qualidade no gasto público, melhorar as práticas de gestão e promover a eficiência dos serviços públicos federais. Diante disso, em 23 de fevereiro de 2005, essa Secretaria instituiu, por meio do Decreto nº 5.378/05, o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (GESPÚBLICA). Esse programa foi resultado da evolução histórica de várias iniciativas do Governo Federal em promover a gestão pública com excelência. De acordo com Ferreira (2009), o GESPUBLICA insere-se em um contexto mais amplo de mudança de paradigma administrativo: da administração burocrática para a administração gerencial. Esse contexto histórico de mudança de modelo administrativo trouxe consigo um novo paradigma para a administração pública, na qual se tornava necessária a busca de novos métodos de gestão. Dentre eles, insere-se o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização. Esse programa tem como características principais ser essencialmente público, contemporâneo, federativo e estar voltado à disposição de resultados para a sociedade. Seu objetivo é contribuir para a qualidade dos serviços públicos prestados à população e para o aumento da competitividade do Brasil.
De acordo com Lima (2009,), o GESPÚBLICA, mais do que um programa, é uma filosofia de gestão que tem na qualidade a sua essência e o seu foco. Esse novo modelo tem por objetivo orientar a adoção de práticas de excelência em gestão, objetivando levar as organizações públicas a padrões elevados de desempenho e de qualidade em gestão no atendimento às necessidades do cidadão (Sefaz, 2007 apud Silva; Fadul, 2011). O comitê do programa é responsável por mantê-lo atualizado e alinhado com o estado da arte da gestão contemporânea; promover a atualização contínua dos fundamentos e conceitos de excelência da gestão pública; promover o alinhamento e a atualização contínuos dos instrumentos do Programa, tendo como referência o Modelo de Excelência em Gestão Pública; propor melhorias para os planos de ação decorrentes do Planejamento Estratégico e para as ações executadas pelo GESPÚBLICA; assessorar tecnicamente a Gerência Executiva e o Comitê Gestor do Programa sempre que demandado e prospectar, desenvolver e propor instrumentos e tecnologias de gestão para uso no âmbito do GESPÚBLICA (Ferreira, 2009). É um programa que, desde a sua criação, proporcionou vários benefícios para a sociedade brasileira. Dentre esses benefícios, vale destacar o Guia “d” Simplificação Administrativa e de Gestão de Processos que é utilizado para a melhoria das rotinas e para o aprimoramento da gestão interna dos órgãos.
De acordo com o GESPÚBLICA, esse Guia é uma ferramenta de trabalho, eminentemente prática, na qual realiza a análise e a melhoria de processos dentro das instituições públicas. Foi elaborado com a finalidade de auxiliar as organizações em simplificar seus processos e normas, e com isso eliminar exigências de rotina que geram fluxos desconexos e não agregam valor ao serviço prestado à sociedade. Esse documento engloba em seu conteúdo as etapas para a realização desse método que são: o planejamento da simplificação, o mapeamento do processo, a análise e melhoria dos processos, e a implementação das melhorias. O modelo proposto busca orientação nos princípios da gestão moderna apoiadas pelo GESPÚBLICA.
Como um dos objetivos propostos é o desenvolvimento de um novo modelo, a partir de um referencial teórico existente, foram a pesquisa bibliográfica e a pesquisa-ação. Thiollent (2002) trata a pesquisa-ação como um tipo de pesquisa social com base empírica que é concebida e realizada em estreita associação com uma ação ou com a resolução de um problema coletivo e no qual os pesquisadores e os participantes da situação ou do problema estão envolvidos de modo cooperativo e participativo. O método de trabalho aplicado neste estudo seguiu as quatro fases da pesquisa-ação descritas por Thiollent (2002).
O ponto de partida da Pesquisa-Ação situa-se geralmente na demanda da organização-cliente, pois é impossível realizar este tipo de experiência à revelia dos membros da organização. Há, inicialmente, um processo de negociação para definir os objetivos da pesquisa em termos de conhecimento e de ação, a participação dos atores implicados e as condições de uso dos resultados em ações voltadas para mudança. Desta forma, é realizado um trabalho preliminar da equipe de pesquisadores para estimular a demanda, pois os atores divididos não têm idéia clara dos objetivos de pesquisa e ação, o que requer uma participação mais intensa e prolongada (Thiollent, 1997).
Para teste do método proposto foi utilizado o estudo de casos múltiplos. O estudo de caso deve ser entendido como uma estratégia de pesquisa que objetiva compreender o funcionamento de determinado fenômeno inserido em um dado contexto, através da análise de um ou mais casos. (Eisenhardt, 1989). Nesses termos, a pesquisa foi realizada com base em um estudo em três setores da IFES estudada.
8.1. O modelo proposto
Ao longo das últimas duas décadas, programas de aperfeiçoamento de processos têm sido aplicados em várias organizações, tanto no setor privado como no setor público. No entanto, apesar de existirem metodologias bastante conhecidas e largamente utilizadas (Hammer e Champy, 1993; Davenport, 1993; Harrington, 1991), há necessidade de mais estudos e pesquisas na área. Até mesmo Davenport (1993) comenta que a inovação de processos ainda é mais uma arte do que uma ciência. O crescimento da demanda por serviços nessa área teve como consequência a proliferação de metodologias, técnicas e ferramentas para conduzir programas de aperfeiçoamento. Entretanto, vários pesquisadores defendem que, apesar de haver alguns pontos comuns entre os modelos existentes, há evidências de que cada setor possui suas próprias necessidades e aspectos únicos. Assim, argumentam que as características de diferentes projetos exigem diversas opções metodológicas e ênfase em diferentes técnicas, justificando a necessidade de se desenvolver novos modelos (Adesola e Baines, 2005; Vakola e Rezgui, 2000; Kettinger, Teng e Guha, 1997). A gestão por processos, inicialmente desenvolvida no setor privado, tem sido utilizada também no setor público (GULLEDGE Jr. e SOMMER, 2002; HAYES e HELMS, 1999).
No setor público, os administradores encontram-se sob constante pressão no sentido de melhorar o desempenho das instituições, de forma a satisfazer os vários stakeholders - cidadãos, servidores, governo, sociedade - e aumentar a eficácia e a eficiência dos processos. Entende-se por eficácia o grau de atingimento dos objetivos de um sistema, ou seja, um sistema eficaz é aquele que “faz a coisa certa”. A eficiência, por sua vez, compara os recursos esperados em relação aos recursos realmente utilizados ou previstos, ou seja, é o grau de utilização dos recursos certos, é “fazer da forma certa” (SINK e TUTTLE, 1989).
Vários autores apontam a necessidade de se desenvolver metodologias sistêmicas como fator crítico para se alcançar o sucesso de um programa de aperfeiçoamento (ADESOLA e BAINES, 2005; CAO, CLARKE e LEHANEY, 2001; VALIRIS e GLYCAS,1999; GROVER, 1999; ARCHER e BOWKER, 1995).
De acordo com Valiris e Glycas (1999), uma metodologia de aperfeiçoamento de processos deve fornecer um quadro de técnicas e normas que permitam reorganizar as atividades e os processos em uma organização. A utilização de uma metodologia é essencial por uma série de razões: Consiste em um meio de se codificar experiência, conhecimento e idéias de uma forma fácil de ser aplicada, avaliada e testada; Proporciona certo nível de organização, facilitando o planejamento e o controle; Permite a compreensão de tarefas e papéis, facilitando a comunicação e a distribuição de responsabilidades; Estabelece um quadro de habilidades que devem ser identificadas e desenvolvidas. Há evidências de que os modelos de aperfeiçoamento devem ser adaptados ao contexto do setor público, como apontam alguns autores (ONGARO, 2004; BROWN, WATERHOUSE e FLYNN, 2003; GULLEDGE Jr. e SOMMER, 2002). Entretanto, a quantidade de pesquisas sobre aperfeiçoamento direcionadas ao setor público ainda é bem menor do que os estudos semelhantes no setor privado.
Paim et al. (2009) afirmam que algumas instituições não adotam uma estrutura organizacional por processos, mas uma orientação por processos que é um modelo que prioriza a gestão organizacional a partir dos processos ou que é centrado na ideia de que os processos devem apoiar a coordenação do trabalho. Isso pode demandar ou não, uma mudança na estrutura organizacional, ou seja, a instituição possui uma estrutura funcional, mas gerencia seus processos transversalmente.
No momento, a Instituição foco de estudo está tentando implementar e disseminar esta abordagem funcional com processos transversais, o que seria a ideal para os setores públicos, uma vez que envolvem questões políticas, de distribuição de funções gratificadas, entre outros.
Figura 1 - As três abordagens de gestão. Adaptado de: Paim et al. (2009).
Como apoio a criação do modelo, pode-se citar também o modelo de estruturação proposto por Seiffert e Costa (2007), o qual tem como unidade-padrão para estruturação o agrupamento processual na organização. Ou seja, o modelo, tem como bloco de estruturação básico os processos identificados através das tarefas que os compõem, diferentemente do modelo tradicional proposto por que leva em consideração o agrupamento funcional dos grupos de trabalho. Dessa forma, inicialmente é feito um levantamento de quais os processos e suas tarefas, procurando delimitá-los para, em seguida, agrupá-los em setores, departamentos ou diretorias até que a estrutura seja totalmente montada. Assim, normalmente um setor pode ser composto por um ou mais processos, um departamento por um ou mais setores, uma diretoria por um ou mais departamentos, a presidência por uma ou mais diretorias e uma superintendência por uma ou mais empresas. Segundo Seiffert e Costa (2007), a estruturação através de unidades processuais facilita o processo de estruturar, pois de acordo com ele, cria-se flexibilidade para se agrupar ou desagrupar os processos conforme o interesse da organização sem que, assim, se perca sua unidade produto/processo. Seiffert e Costa (2007) envolvem cinco fases no processo de estruturação ou reestruturação, são elas: diagnóstico, planejamento, implantação, avaliação e ações de melhoria. Diagnóstico, de acordo com os autores supracitados, refere-se ao levantamento sucinto da evolução da organização e seus respectivos efeitos ao longo das mudanças na estrutura, levando-se em conta, principalmente, as deficiências e problemas da estrutura atual. No planejamento é quando se propõe a nova estrutura organizacional. O planejamento, segundo Seiffert e Costa (2007), costuma ser dividido em nove etapas, as quais seguem a abordagem top-down ou bottom-up. Na abordagem top-down seguem as quatro primeiras etapas: Definição do modelo de negócio; Definição dos principais objetivos estratégicos do negócio; Definição das principais estratégias do negócio; Definição de quais são os macroprocessos/produtos intermediários necessários para cumprir a missão/objetivos e estratégias. Já na abordagem bottom-up seguem-se as cinco etapas restantes: Levantamento de quais são os processos/produtos realizados internamente na empresa; Desdobramento dos processos/produtos em subprocessos ou tarefas; Definição dos relacionamentos entre os processos; Agrupamento dos processos/produtos; Definição da nova estrutura e respectivos cargos.
No modelo utilizado, é utilizada uma abordagem bottom-up, onde a análise dos processos atuais é o início da mudança.
Ainda, o modelo proposto foi planejado de modo a não ser estático. O desenvolvimento regular deste método, utiliza um método interativo que possibilite a análise-captura-apresentação de modelos de processos (ver Figura 2), como sugerido por Abeysinghe (1997) e seus colegas da Universidade de Southampton, e levará a sugestões de modificações e criará cenários futuros para os processos atuais. A medida que este ciclo vai se repetindo ao longo do tempo, os modelos vão adquirindo maturidade, assim como os usuários vão ganhando maior entendimento sobre o que fazem e sobre as tecnologias envolvidas e disponíveis, o que levará a uma cultura de aprendizagem e de contínua adoção de inovações, sejam elas incrementais, sintéticas ou descontínuas. O estudo dos processos de uma organização de forma sistematizada pode abrir as suas portas não apenas para a inovação e mudança, mas para novos modelos organizacionais mais leves e fluidos. A constante reavaliação da sua estrutura, processos e mecanismos de controle torna a organização cada vez mais autocrítica e competitiva, características indispensáveis para enfrentar as crescentes complexidades ambientais.
Figura 2 - Método interativo de análise, captura e apresentação
de modelos de processos (Abeysinghe et al., 1997)
A criação do modelo surgiu motivado pela própria necessidade da Pró-Reitoria responsável pela análise de processos e estruturas de se modernizar e se adequar aos novos cenários. A primeira otimização de processos foi do seu próprio processo de análise de criação de novos setores e reestruturações, o qual, anteriormente era decidido de maneira não técnica.
O modelo proposto adota uma visão ‘’bottom-up’’ sempre iniciando pelo mapeamento dos processos atuais, pois é necessário antes de qualquer mudança, uma análise de como a instituição está funcionando. Foi observado, na instituição em questão, que muitos processos estão defasados, assim como existem duplicidades de tarefas entre setores distintos, processos que não necessitariam estar sendo realizados, e outros que são realizados de maneira incorreta. Esta análise de processos e suas correções geram uma reação em cadeia que deverá afetar a estrutura, a visão política e a estratégia da organização. Este modelo foi motivado através da análise da literatura, benchmarking realizado em outras instituições e órgãos públicos, e da própria observação do proponente, sendo que os modelos observados parecem analisar os processos como ‘’entidades’’ autônomas, não impactando as outras formas de mudança. É notório que uma mudança em um processo pode acarretar a criação, a fusão ou a extinção de um setor (consequentemente alterará formas de gratificação pecuniária), com isso afeta a cultura individual e da organização, o que levará a uma mudança gradativa da visão política e estratégica da organização (hoje ainda muito enraizada em questões de poder e influência), baseada em uma gestão moderna, com eficiência e eficácia (vide Gespública).
Figura 3 - Modelo de análise integrada proposto.
Não existe apenas uma diversidade entre as mudanças propostas, mas sim uma forte inter-relação entre os principais componentes organizacionais. Os cinco tipos de mudança organizacional são vistos como altamente interligados através de um processo dinâmico: Alterar qualquer dimensão sempre resultará em uma mudança compensatória nas outras. Por exemplo, mudanças na cultura organizacional resultará em mudança na cultura dos indivíduos, o que afeta a estrutura organizacional (DeLisi,1990).
Outro exemplo, é que mudanças drásticas focadas nos processos afetam praticamente todos aspectos da organização. Consequentemente, qualquer tentativa para realizar uma mudança isolada, através de esforços individuais, tem uma alta probabilidade de falha. Uma significativa mudança organizacional precisa tratar de forma eficaz a diversidade e as inter-relações no processo de mudança (Cao et al, 1999; Cao, 2001). Em resumo, os cinco tipos inter-relacionados de mudança organizacional, com base em Flood (1995), Cao et al. (1999) e Cao (2001) pode incluir:
* Processo de mudança nos processos e controles sobre os fluxos;
* Mudança estrutural e funções, a sua organização, coordenação e controle;
* Mudança cultural e mudança de valores, crenças e comportamento humano em termos da sua relação com normas e práticas sociais;
* Mudança política na distribuição de poder nas questões organizacionais e na forma como são influenciadas.
* Mudança Estratégica, com uma nova visão de atuação no serviço público, baseado nas mudanças anteriores e definindo novos rumos para a Instituição.
Uma visão holística dos cinco tipos mudança leva ao entendimento de que a gestão
organizacional precisa de diversidade de teorias e metodologias: não se pode focar em um único aspecto metodológico ou mesmo um único marco teórico de forma a proporcionar uma real mudança, da mesma forma que propor um modelo teórico sem aplicar ferramentas concretas e efetivas para que o ciclo de análise se complete, pode gerar interpretações diversas ou errôneas.
Ainda, conforme o modelo proposto, é necessário ao final de um ciclo, periodicamente ou ainda no caso das IFES (ao final do mandato de gestão - 4 anos), que seja realizado o feedback, através de indicadores pré-determinados, a análise do modelo atual, a captura das melhores práticas e aprendizado e uma atualização/renovação das técnicas, procedimentos e ferramentas utilizadas de modo a gerar um ciclo contínuo de melhoria.
Entende-se aqui como método a consecução do modelo teórico traduzido para termos práticos. O método proposto sempre inicia motivado nos pedidos de criação de novas estruturas ou pedidos de reestruturação. Tais pedidos podem ser:
Neste ponto é necessário esclarecer que elencar, analisar e otimizar todos os processos da Instituição para depois formar uma nova estrutura conjunta para a Instituição apesar de parecer a maneira mais correta, é impossível devido ao impacto e a mudança que ocorreria. Neste modelo, o cenário adotado é o de mudança gradativa, motivado por cada parte separada, integrante do todo, que aos poucos irá gerar uma mudança cultural e de visão que naturalmente a Instituição passará a atuar da forma prevista.
A partir disso, a análise crítica, baseada no ciclo do modelo proposto envolveu o estudo de casos múltiplos em 3 setores da instituição com etapas distintas e a aplicação e integração de ferramentas da qualidade. Nestes casos, objetos do estudo, os 2 pedidos foram demandados pelo próprio setor, e um foi motivado pela alta-administração motivado pela necessidade de mudança.
O método de trabalho aplicado nesta etapa seguiu as quatro fases da pesquisa-ação descritas por Thiollent (2002):
a. Fase Exploratória, na qual os pesquisadores e alguns membros da organização começam a detectar os atores, os problemas e as capacidades de ação. Nesta fase houve a construção e identificação do problema a ser estudado, pesquisa e revisão bibliográfica acerca dos assuntos pertinentes, tendo-se a primeira idéia da aplicação do método a ser construído.
b. Fase Principal, na qual a situação é pesquisada por meio de diversos tipos de instrumentos de coleta de dados, que são discutidos e progressivamente interpretados pelo grupo que participa. Ao desenvolver as aplicações do modelo, as dificuldades foram aparecendo e o mesmo foi sendo ajustado, respeitando as características e limitações que a Instituição impunha.
Nesta fase, duas etapas principais de estudo de caso foram definidas para esta pesquisa. O primeiro contato com os setores foi feito por meio de uma visita à suas estruturas físicas, para a concretização da primeira parte do estudo de caso. A entrevista em profundidade, apoiada pelo instrumento de coleta 5w2h, a qual se deu de forma não estruturada e realizou-se com a colaboração de todos os funcionários e/ou interessados dos setores. É um método, rotina ou ferramenta para execução e controle de planos de ação ou tarefas, que atribui responsabilidades e determina as circunstâncias em que o trabalho deverá ser realizado. O método recebeu esse nome devido a primeira letra das palavras inglesas: what (o que fazer), who (quem irá fazer), when (quando será feito), where (onde será feito), why (por que será feito), e das palavras iniciadas pela letra H, how (como será feito) e how much (quanto custará). O 5W2H permite considerar todas as tarefas a serem executadas ou selecionadas de forma cuidadosa e objetiva, assegurando sua implementação de forma organizada.
A participação de todos os funcionários não foi uma exigência de pesquisa, apesar da importância desse aspecto para aumentar a confiabilidade dos resultados. Os documentos relacionados à modelagem foram disponibilizados para análise. Os resultados da primeira etapa foram validados pela própria entidade. A etapa de validação concluiu a etapa de levantamento de dados. Neste momento foram realizadas com o grupo de entrevistados, reuniões para validação de todas as informações repassadas e mapeadas de forma a garantir que nenhuma atividade ou tarefa tenha deixado de ser contemplada, além de confirmar o sequenciamento e detalhamento das mesmas e os seus respectivos colaboradores responsáveis.
A segunda etapa se deu pela modelagem ‘’as is’’ dos processos realizados pelo setor, ou seja, os processos como eles são realizados, sem nenhuma alteração ou melhoria. Foram elaborados os processos através do software Bizagi, que contemplam todas as informações fornecidas pelos funcionários, representando decisões, atividades, esperas e responsáveis por cada atividade. No desenho destes fluxogramas, as partes envolvidas em cada um dos setores são diferenciadas por raias horizontais, de modo que o sequenciamento das atividades parte da esquerda para a direita e as mesmas são alocadas nas raias de seus respectivos executores.
A modelagem de processos foi baseada na coleta de dados anterior com os servidores, sendo necessária ainda, a verificação e eventuais correções de divergências no momento do acompanhamento ''in loco''
c. Fase de Ação, que consiste, com base nas investigações em curso, em difundir os resultados, definir os objetivos alcançáveis por meio de ações concretas e apresentar as propostas que devem ser negociadas entre as partes interessadas. Consiste também na operacionalização das idéias desenvolvidas até aqui. Nesta fase foi feita a consolidação do modelo proposto a partir da interação teórico-prática.
O modelo proposto teve por base a análise crítica dos processos. Com os mapeamentos realizados e validados é necessário buscar melhorias para os processos. Esta é uma etapa mais complexa, pois exige uma visão crítica vinda de todas as partes envolvidas e pode gerar muitas divergências entre os funcionários. Foi requerida a participação simultânea das partes envolvidas no processo, ou pelo menos em fragmentos subdividos do mesmo, para que fosse possível ser feita uma análise crítica do modelo atual dos processos.
A análise crítica envolveu etapas distintas e a aplicação e integração de ferramentas da qualidade:
A metodologia delphi, disseminada no início dos anos 50 pela Rand Corporation, tinha por objetivo original desenvolver procedimentos para aprimorar o uso de especialistas na previsão tecnológica (Kuespert, Estes, 1976; Mitchel, 1992; Wright, 1994; Wright, 1989; Sáfadi, 2001), buscando um consenso de suas opiniões. Em síntese, é um método para estruturar processos de comunicação coletiva, permitindo a um grupo de indivíduos lidar com um problema complexo.
Há, nesse método, a despeito de possíveis variações em sua aplicação, três premissas básicas. Como se pretende reunir as idéias de especialistas, mas evitar que haja influência prévia das idéias de uns sobre os outros e também o constrangimento de eventuais mudanças futuras de opinião, buscou-se garantir o anonimato dos respondentes.
A segunda premissa é a representação estatística dos resultados de cada rodada de questões. Quando as respostas da primeira rodada voltarem e forem tabuladas, o ideal é que sejam feitas representações estatísticas de modo a possibilitar, para a segunda rodada, uma melhor visualização por parte dos respondentes, de qual a sua posição perante o grupo. Adicionalmente, a representação estatística oferece a possibilidade de o organizador dos debates acompanhar o processo de criação do consenso entre os especialistas, objetivo central da técnica.
Por fim, já mencionado acima, o método delphi implica o feedback de respostas do grupo para reavaliação nas rodadas subsequentes. Tanto as respostas fechadas quanto as abertas deverão ser tabuladas e reenviadas, anonimamente, aos respondentes, para que suas visões possam ser aprofundadas.
d. Fase de Avaliação, que tem por objetivo observar, redirecionar o que realmente acontece e resgatar o conhecimento produzido no decorrer do processo. Os resultados serão apresentados a seguir. Para o fechamento do método, e a partir das ferramentas anteriormente aplicadas, desenhou-se uma nova estrutura proposta, novos processos otimizados (‘’to be’’), assim como foi possível gerar um dimensionamento de pessoal e de funções gratificadas mais apropriada.
Após a aplicação do método proposto, foram obtidas as melhorias demonstradas na tabela a seguir.
Unidade |
Solicitação |
Demanda |
Processos Otimizados |
Impacto na Estrutura |
Dimensionamento |
Impacto pecuniário |
Setor 1 |
Novo setor |
+32 unidades |
8 |
(+)9 Unidades |
(-) 23 Unidades (-) 23 novas contratações |
(-)710,876* |
Setor 2 |
Reestruturação |
2 novas unidades |
3 |
zero |
(-) 2 unidades (-) 2 novas contratações |
(-) 154,956* |
Setor 3 |
Reestruturação |
Reestruturação completa |
10 |
(-)8 unidades |
(-) 8 unidades (-) 8 servidores |
(-)456,645* |
Tabela 1. Mudanças obtidas após a aplicação do método.
*Valores em reais.
Setor 1 – Refere-se à criação de um novo setor em um campo de atuação novo dentro da Universidade. Foi solicitada a sua criação contendo 32 subunidades, o que implica em uma função gratificada para cada unidade, variando de acordo com o grau de complexidade e responsabilidade. Em cada subunidade podem existir 1 servidor ou mais, sendo que o impacto calculado se baseou no cenário mais econômico possível ou seja, apenas 1 servidor para cada subunidade, sendo que a economia gerada neste caso a economia pode ser maior ainda, se considerarmos que algumas subunidades demandadas contariam com mais de um servidor.
- Otimização de Processos Administrativos – Foram gerados 8 processos otimizados de um total de 12 identificados, proporcionando uma maior agilidade nas rotinas.
- Dimensionamento de estrutura: A nova Estrutura proposta contempla 9 subunidades, ao invés de 32 solicitados acarretando 23 unidades, funções gratificadas e servidores a menos, gerando uma economia anual para os cofres públicos de 710.876,00 reais.
Setor 2 – Refere-se à reestruturação de setor existente na Instituição. Propõe a criação de 2 novas subunidades para atender a evolução e aumento de suas rotinas de trabalho. Verificou-se, porém, através do método proposto, que a criação de tais unidades não seria necessária pois já eram realizadas por outro setor existente na instituição. Julgou-se que não seria necessária uma alteração em sua estrutura, gerou-se uma economia anual para os cofres públicos de 154,956,00 reais.
- Otimização de Processos Administrativos – Foram gerados 3 processos otimizados de um total de 3, proporcionando uma maior agilidade nas rotinas.
Setor 3 - A demanda surgiu de uma necessidade de alinhar as ações do setor às da Pró-Reitoria a qual é supervisora administrativa do mesmo, a qual passou por alterações em sua gestão de nível estratégico. Após reunião preliminar entre a Pró-Reitoria responsável, identificou-se as principais demandas a serem trabalhadas:
- Processos Ineficientes;
- Percepção de não valorização do trabalho pela instituição;
- Problemas de relacionamento interpessoal;
- Sobrecarga de trabalho da equipe;
- Condições de trabalho inadequadas;
- Dimensionamento de estrutura: A nova Estrutura proposta contempla 14 setores dentro do Derca, ao invés de 22, aprovadas na reestruturação anterior, acarretando 8 subunidades, funções gratificadas e servidores a menos, gerando uma economia de 456.645,00 reais ao erário.
- Dimensionamento de pessoal: Constatou-se que o setor possui um número adequado de servidores, no entanto, mal alocados, sendo que existem setores ociosos e outros com uma carga de trabalho elevada, o que através desta análise foi possível verificar e sugerir a melhor alocação.
- Reorganização Administrativa de outras Pró-Reitorias: Sendo feita a análise conjuntamente com outras duas Pró-Reitorias, foram verificadas necessidades de mudanças em 4 processos das mesmas de modo a melhor adequar a sua nova estrutura.
- Virtualização de processos administrativos - Após a observação dos novos processos foi possível traçar caminhos mais lógicos com os demais setores relacionados, sendo que 6 destes processos estão aptos para a virtualização através do Centro de Procedimento de Dados.
A partir dos novos processos, foi possível definir uma série de competências necessárias para a consecução de cada processo, nos 3 setores estudados, sendo que desta maneira, é proporcionado um guia à Pró-Reitoria de Recursos Humanos, para a melhor alocação de servidores.
A maior dificuldade visualizada, foi na implementação dos novos processos desenhados e nas simplificações realizadas. Foi possível visualizar que por mais que os servidores reconheçam benefícios com a utilização do mapeamento de processos, há uma dificuldade em se colocar em prática um processo novo. Essa dificuldade provém de vários motivos. Dentre eles foram citados: a falta de tempo para parar suas atividades e começar a colocar em prática uma nova, a resistência que alguns tem a mudanças e a falta de incentivo para que se crie a cultura organizacional de implementá-los. Por ser uma metodologia nova, há uma grande dificuldade em quebrar barreiras e mostrar que a mesma pode ser efetiva. Essa dificuldade tenderá a diminuir dentro das áreas quando os resultados começarem a se destacar, ou seja, quando for possível mostrar que o mapeamento de processos realmente pode ter outros benefícios além dos já reconhecidos. Quando for criada uma cultura (fase 3 do modelo teórico proposto) para a implementação desse método na organização, essa dificuldade será minimizada ou até mesmo extinta. A partir daí ocorrerá uma pressão natural ocasionada pela cultura que modificará a visão política e consequentemente a nova estratégia da Instituição.
O estabelecimento da tensão estrutural é fundamental para a mudança planejada, uma vez que esta irá realizar alterações significativas na organização e em seus objetivos e direcionamentos. Uma mudança planejada pode envolver os níveis estratégico, tático e operacional da organização, de modo a necessitar técnicas e ferramentas de mudanças que possibilitem trabalhar com o design, arquitetura e estrutura organizacional. Uma mudança nos objetivos e direcionamentos da organização implica em alterações estratégicas, ou de design organizacional, que devem ser implantadas na prática, ou seja, sentidas no trabalho e resultados da organização. Para atingir estes resultados é necessário desenvolver arranjos estruturais que possibilitem à organização fazer o que se propôs. Para tal é necessário fundamentar o arranjo da estrutura e processos nas competências da organização de forma operacionalizar as estratégias traçadas e chegar aos resultados esperados. Assim, torna-se fundamental para a equipe de trabalho conhecer as estratégias, o trabalho e as competências da organização de modo a entendê-los e poder estabelecer processos mais adequados aos objetivos da organização.
Um bom design organizacional, assim como uma boa teoria, são aqueles que duram o suficiente até que se consiga uma nova versão. O design deve estar em mudança contínua e rotineira, assim como mudam as pessoas e as tarefas. Afinal, as organizações são o que elas querem ser, sendo, exatamente esta escolha feita ao definir a estratégia. Dependendo das escolhas a respeito da estratégia que as organizações fazem, diferentes designs e estruturas organizacionais são apropriados, por uma simples razão: diferentes designs produzem diferentes comportamentos e diferentes resultados.
A importância de trabalhar com o design organizacional consiste no fato dele ser uma das poucas alavancas de mudança disponíveis para a maioria dos gerentes e administradores. Para eles, a mudança estratégica é geralmente responsabilidade de um pequeno grupo de executivos seniores, e não pode ser empregada muito frequentemente sem levar a organização à confusão generalizada. Já, as mudanças na cultura organizacional são complexas e levam muito tempo. Em contraste, o design pode ser feito em diversos níveis e ser completado em um período de tempo razoavelmente curto, com relativamente pouca dor e desconforto para a organização.
As diferentes mudanças dentro de uma instituição, e neste trabalho abordada, a mudança dentro de uma instituição pública, foi pensada através do desenvolvimento de estrutura conceitual coerente, apoiada por sistemas críticos de pensamento que permitem inferências para um melhor entendimento e gestão em uma organização.
As mudanças convencionais propostas até hoje, parecem ser metodologicamente inadequadas, uma vez que não acompanham os sistemas complexos que as organizações se transformaram. O modelo e o método proposto permitiram trabalhar de forma integrada os diversos tipos de mudanças ocasionados pela mudança na forma de gerir e executar os fluxos de trabalho em uma instituição pública, acompanhando referenciais modernos como o Gespública. Foi possível inferir que uma correta aplicação de um conceito de mudança organizacional pode trazer benefícios não só para a instituição e seus colaboradores, mas podem ser um fator de transformação de pensamento para a sociedade como um todo.
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1. Mestre em Engenharia de Produção (UFSM). Universidade Federal de Santa Maria – UFSM. Email: castellanelli@bol.com,br