Dilso Negrette (CORDIPLAN)
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RESUMEN: En este estudio se hace un análisis sobre la importancia que la sociedad y el Estado venezolano han otorgado a la problemática alimentaria-nutricional, observando su participación dentro de los diferentes planes de desarrollo de la Nación. |
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Venezuela constituye uno de los países de América Latina y el Caribe donde la experiencia planificadora ha estado estrechamente vinculada al grado de desarrollo político alcanzado, especialmente en lo referido a la institucionalización progresiva de la misma.
Dentro de este proceso de planificación cada vez más complejo y dinámico, desde 1958 hasta el presente, se han producido siete planes de desarrollo, que abarcan los siguientes períodos:
Primer Plan - 1960-1964
Segundo Plan - 1965-1966
Tercer Plan - 1965-1968
Cuarto Plan - 1970-1974
Quinto Plan - 1976-1980
Sexto Plan - 1981-1985
Séptimo Plan - 1984-1988
En término generales, la evaluación de la experiencia nacional revela, la creciente importancia que el proceso de planificación y coordinación va adquiriendo como un instrumento auxiliar, cada vez más necesario para la toma de decisiones y la ejecución de programas gubernamentales. Además se observa un mejoramiento en cuanto de a los aspectos técnicos metodológicos, lo cual permite una mayor participación de los diferentes grupos sociales en la formulación e instrumentación de los mismos.
En consecuencia, una de las formas de calibrar la importancia que la sociedad y el Estado venezolano han otorgado a la problemática alimentaria-nutricional, es observar su participación dentro de los diferentes planes de desarrollo arriba señalados.
El Primer Plan de la Nación (1960-1964) presenta como objetivo general “...una elevación adecuada del nivel de vida de la población frente a un ritmo acelerado de fortalecimiento y diversificación de la capacidad productora de la Nación...” y más aún, en la exposición de motivos se expresa “Se consideró que la institución de un régimen democrático en lo político debía llevar aparejado, en lo económico, la aplicación de un concepto más equitativo de la repartición de la riqueza nacional”.
De acuerdo a estos lineamientos, el Plan identifica un conjunto de áreas que obviamente son las más relevantes, en este caso la nutrición no es considerada como un instrumento para el desarrollo. En este orden de ideas, el objetivo instrumental implícito del Plan es la racionalización de los ingresos provenientes del petróleo, de forma tal que puedan ser atendidas un mayor número de áreas representadas por las “necesidades sentidas” de la población.
Refiriéndonos a los aspectos sectoriales del Plan se puede observar que la nutrición forma parte del Plan de Sanidad. Esta concepción de lo nutricional dentro de lo sanitario, se define acompañada por un Programa de Protección Social.
La referencia que de lo nutricional hace este Plan, no pasa de enunciar algunas causas y consecuencias de una evidente y aguda problemática; la incidencia de enfermedades de origen nutricional en la población infantil y en los sectores o grupos de mayor pobreza, especialmente en madres, lo cual ocasionó que la prematuridad fuera primera causa de muerte en niños de 0 a 4 semanas.
La propuesta de acción se refieren a los programas institucionales del Patronato Nacional de comedores Escolares, Consejo Venezolano del Niño y el Instituto Nacional de Nutrición, y en lo concreto a los comedores escolares y al vaso de leche escolar, éste último destinado al Distrito Federal y a los estados Falcón y Lara.
Lo resumido de la propuesta y la visión sanitaria del problema, al insertarlo dentro del Plan de Salud como una más de sus variables, hacen inferir el tratamiento marginal dado a la misma. Tal vez, la ausencia de una fuente única de información y diagnóstico comprensivo -situación ésta que persiste aún hoy día- evitaron alertar, a los centros de decisión sobre la magnitud del problema.
El Segundo Plan de la Nación (1963-1966) no añada nada nuevo con relación al problema nutricional. La expansión cuantitativa del programa de comedores escolares quizás la más relevante propuesta de acción. Al igual que en el Plan anterior, en este no se destaca la importancia de la variable nutricional dentro del proceso desarrollo nacional e igualmente no se incluye un diagnóstico comprensivo de la situación.
El Tercer Plan de la Nación (1965-1968) plantea como objetivo fundamental “...obtener una significativa mejoría en los niveles de ocupación y en las condiciones de vida de la población. Para lograr estas metas debe alcanzarse un desarrollo económico acelerado dentro del mayor grado de estabilidad posible y el mejoramiento de los módulos de distribución del ingreso”.
Aún así, en este Plan la nutrición juega un papel realmente insignificante, siendo la única referencia con respecto al problema citado: “Siguiendo el criterio en materia de política alimentaria se prevé fomentar los programas destinados a mejorar los índices nutricionales, sobre todo en cuanto al pre-escolar se refiere”
Persisten, la ausencia de una programación acorde con el problema nutricional y el tratamiento sanitario dado al mismo.
A este nivel del análisis es importante destacar, el tratamiento marcadamente economicista y con poca orientación hacia el desarrollo social de los Planes de la Nación, por lo que la nutrición sigue siendo considerada como un problema sanitario más.
En el Cuarto Plan de la Nación (1970-1974) se realiza un esfuerzo importante para dar coherencia a los aspectos sociales, enmarcándoseles dentro de una Política de Desarrollo Social.
Sin embargo, la nutrición no adquiere la autonomía suficiente como para convertirse en un programa independiente; tal vez, como se menciona en el mismo Plan la ausencia de “... un diagnóstico de la situación nutricional de la población y sólo se disponen de algunas encuestas realizadas por el Instituto Nacional de Nutrición...” permite se le considere como uno de los programas preventivos dentro del Plan de Salud.
El Quinto Plan (1976-1980) pondera aún más el papel que el sector social jugará en el desarrollo general del país y expresa que el nuevo concepto de planificación “...establece explícitamente, como indicadores de éxito de la gestión económica de la Sociedad, aquellas variables que miden la mejora directa de la calidad de la vida del venezolano -nutrición, salud, educación, vivienda, empleo- y aquellos controles de la eficiencia en la utilización de la riqueza que procuran minimizar la relación de recursos no renovables sacrificados con respecto al valor de la producción obtenida...”
Uno de los estudios base para la formulación de este Plan señala: “la política de alimentación y nutrición requiere de una definición muy precisa de las medidas que el Gobierno debe tomar, sea para estimular la producción de alimentos específicos, para importar aquellos que las condiciones agroecológicas no permitan producirlos, para mejorar su distribución, cuidar de su higiene y garantizar de que lleguen a los grupos considerados como prioritarios, ampliar el poder adquisitivo de la población destinado a alimentación y educar al consumidor en formas racionales de selección, preparación y distribución de los alimentos dentro de la familia”[1].
Esto favorece al diseño de una estrategia de carácter integrador alrededor del problema nutricional, la cual pondera la participación de un conjunto de variables en el proceso de desarrollo: “proporcionar el mayor poder adquisitivo a las clases populares e incentivar la producción nacional de alimentos ricos en calorías y proteínas, así como organizar servicios de consumo básico mediante una red pública de mercados y centros de distribución”.
Otro de los planteamientos fundamentales es la asunción que hace el Estado de la nutrición como un servicio público: “Se observa que la estructura de la producción y precio de los alimentos, la distribución del nivel de ingresos monetario y del poder adquisitivo, así como las imperfecciones en los mecanismos de comercialización, han conducido a una situación alimentaria-nutricional deficitaria para buena parte de la población venezolana, déficits que exigen para su compensación la adopción de medidas efectivas de abastecimiento, poder adquisitivo y educación alimentaria.
“En consecuencia, se plantea al país la necesidad de incrementar la producción interna de alimentos que contengan los valores calóricos y proteínicos necesarios para balancear la dieta popular, mejorar las desigualdades existentes en materia de distribución de ingresos y proyectar en la conciencia individual los requerimientos de balance alimentario. Así, pues, el tratamiento del consumo esencial se configura como una actividad de servicio público, donde el Estado debe intervenir eficazmente con el propósito de garantizarlo”.
En cuanto al plan sectorial agrícola se refiere, el mismo establece la necesidad del “crecimiento rápido de la producción agropecuaria con el fin de asegurar un abastecimiento satisfactorio de los rubros que constituyen la dieta diaria del venezolano; disminuir la importación de alimentos e incorporar al sector agrícola al proceso agroindustrial”, son los objetivos fijados para este sector de la economía.
Queda claro que por vez primera, un Plan establece una activa vinculación entre las variables Nutrición, Empleo, Agricultura y Salud. A pesar de ello, la Nutrición se estructura como uno de los programas del Plan de Salud.
Otra de las virtudes de este Plan, es que logra superar la ausencia de un diagnóstico comprensivo, la cual es cubierta por el documento: “Elementos para una definición de política Nacional de Alimentación y Nutrición”, donde se señala la necesidad de “intensificar la coordinación entre los diferentes programas adelantados por los ministerios de Educación, Sanidad, Fomento, Agricultura y las asociaciones de productores privados, ya que es evidente que el éxito de la política nutricional no depende sólo de las medidas de salud pública sino que hay una estrecha relación con la producción, distribución y comercialización de alimentos. De esta manera, medidas hasta ahora consideradas de estricto orden económico, elevación o baja de precios de ciertos productos, serán analizadas desde el punto de vista nutricional y viceversa”[2].
Esta afirmación adquiere relevancia en virtud de la programación nutricional que de allí puede desprenderse y de las implicaciones que ello tendrá en la formulación de los próximos Planes de la Nación. Sin embargo, muy a pesar de la coherencia existente en el diseño de la estrategia, los programas dirigidos a la población con carencias nutricionales, no guardan proporción con la misma, continuándose con las acciones que tradicionalmente ha desarrollado el Instituto Nacional de Nutrición.
El Sexto Plan de la Nación (1981-1985) contempla como uno de sus objetivos globales “elevar las condiciones y calidad de vida de los venezolanos...” en este campo presenta opciones para enfrentar en mejor forma las necesidades de alimentación, vivienda, salud y trabajo, que no dependen sólo de factores materiales, sino que tienen profunda influencia cultural, que afecta a todos aquellos renglones”.
A este respecto, el Plan reconoce que la alta incidencia de enfermedades como consecuencia de deficiencias nutricionales en la población infantil y de los grupos o sectores sociales de mayor pobreza, determina que las medidas de política en esta área trasciendan los aspectos simplemente médico-sanitarios, y para enfrentar adecuadamente esta problemática social será necesario incorporar una serie de factores multisectoriales relacionados tanto con la atención médica directa, como con la producción, abastecimiento y comercialización de los alimentos básicos, la educación alimentaria y nutricional, la accesibilidad de la población a los bienes básicos y la distribución del ingreso.
Por lo tanto, para el período del Plan, se considera como acciones ligadas al campo de la alimentación-nutricional, las contempladas en el Plan Agrícola en materia de producción, abastecimiento y comercialización; las acciones del sector industria en materia agroindustrial alimentaria, la política del Plan de Salud sobre todo el área materno-infantil y de saneamiento ambiental básico. Igualmente, las vinculadas al área y contempladas en los Planes de Educación, Comunicación Social y Ciencia y Tecnología.
Analizando las propuestas de acción de los Planes Agrícola e Industria, con referencia al problema nutricional, se expone:
Plan Agrícola:
“se atenderá en forma eficiente la demanda de alimentos y de materia prima para la industria”, para ello se “incrementará en forma dinámica la producción de rubros seleccionados como prioritarios que contribuyan a cubrir las necesidades básicas de la dieta popular”.
Plan Industrial:
“Se estimulará u otorgará máxima prioridad a la producción industrial de bienes de consumo masivo que coadyuven al desarrollo social en materia de nutrición, salud, construcción de vivienda y transporte colectivo. El esfuerzo de promoción industrial se concentrará desde el punto de vista social en el desarrollo de la agroindustria, en particular de la industria de alimentos...”
Como puede observarse, uno de los aspectos positivos del Plan es conferirle a estos dos sectores, que tradicionalmente han tenido una acotación meramente económica, participación en el desarrollo social del país.
Otro de los avances que se logra con este Plan, es la propuesta del “Plan de Desarrollo Agrícola a Largo Plazo”[3], el cual logra definir un conjunto de rubros básicos sobre los cuales girarán los programas de desarrollo y plantea que a fin de hacer efectivo el abastecimiento de los productos alimenticios requeridos por la población, deberá producirse una adecuación del patrón de consumo alrededor de los rubros básicos seleccionados. Este plan al tratar de dar congruencia al aspecto social del mismo, propone programas de salud, educación y servicios, de alcance nacional pero limitado al área rural.
El tratamiento dado a la variable nutricional dentro del VI Plan marca un hito en el proceso de planificación del país, pues como se señaló antes, incorpora dentro de su estrategia otros planes sectoriales; por lo cual en los lineamientos estratégicos se señala: “Se transformará la Comisión Nacional de Abastecimiento en un Consejo Coordinador de las Políticas Alimentarias y Nutricionales, constituido por los organismos vinculados a la problemática alimentaria y nutricional. Este Consejo definirá y coordinará las políticas y programas multisectoriales a ser adoptadas en el área de la alimentación y nutrición, en el corto, mediano y largo plazo”.
Sin embargo, a pesar de las múltiples gestiones tanto institucionales como de motivación a diferentes niveles decisorios, este proyecto quedó para la historia, por la falta de comprensión real de la magnitud del problema que se recogía en el Plan de la Nación. A continuación, transcribo partes de la opinión de una Consultoría Jurídica, en torno a la propuesta:
“En las razones que se aducen para la creación de la Comisión de Política Alimentaria y Nutricional y en los objetivos que tendría, se entremezclan el problema de la agricultura y el problema de la alimentación y nutrición”.
“La política de desarrollo agrícola está dirigida fundamentalmente a crear un sistema productivo como una actividad económica permanente y por tanto, rentable, es decir, no se deriva de ninguna consideración alimentaria y nutricional, sino que es esencialmente económica”.
“En tanto que la política alimentaria y nutricional está fundamentalmente dirigida a superar los déficits nutricionales en los grupos de población de más bajos ingresos y nivel cultural, o como los llama el VI Plan, grupos o sectores sociales de mayor pobreza”.
“Aunque existen relaciones entre las actividades que se llevan a cabo dentro de la política de desarrollo agrícola y las actividades que se generan por la aplicación de una política alimentaria, estas relaciones no son directas ni son las más importantes”.
Otra de las propuestas novedosas del VI Plan es la creación de un sistema de información para mantener un conocimiento permanente y sistemático sobre la oferta y la demanda global de los alimentos básicos, a fin de evitar posibles déficits y ejercer mayor control público sobre situaciones coyunturales o permanentes de tipo especulativo; no obstante, esta propuesta tampoco fue instrumentada.
Sin embargo, toda la conceptualización que del problema alimentario-nutricional hace el Plan, se cae al momento de fijar las metas; las cuales se limitan a la simple reformulación, extensión o mejoramiento de los programas ya existentes; no se va a lo que la estrategia señala y se diseña una programación que verdaderamente gire en torno a la propuesta inicial.
Séptimo Plan de la Nación (1984-1988). La nueva orientación metodológica adoptada por CORDIPLAN para la formulación del Plan de la Nación, permite no identificar la planificación con un plan específico.
En consecuencia, la reforma del Sistema de Planificación se centra en “el proceso de planificación durante el período del VII Plan” y no en el VII Plan mismo, como un plan -libro producto de ese proceso-; en este sentido, se entiende por VII Plan de la Nación, el documento público por el cual el Gobierno define las líneas generales del desarrollo económico y social de la Nación para el período constitucional. (Este documento se identificará con lo exigido en el Artículo 7° de la enmienda Constitucional N° 2).
La estrategia de crecimiento económico del Plan considera la transformación de las condiciones de organización del sistema económico para liberar las fuerzas productivas y materializarlas en un aumento sostenido del bienestar social.
De acuerdo con ello, en el período del Plan “se reforzarán los estímulos” a la agroindustria ya la producción selectiva de bienes del sector agrícola”. Por su parte la estrategia social contempla “un conjunto de operaciones públicas que enfrentarán directamente el grave problema de la marginalidad social, impulsarán el logro de una mejor distribución del ingreso y de la calidad de vida de la población e influirán en la transformación de las relaciones de propiedad y de acceso a la riqueza creada”.
Específicamente se plantea “para atacar la pobreza crítica se enfrentarán las deficientes condiciones de salud, la subalimentación generalizada por el bajo consumo de nutrientes, el bajo o nulo nivel educativo, la escasa preparación para el trabajo, y la débil participación ciudadana”.
En tal sentido, y siguiendo el nuevo esquema metodológico, el tratamiento de lo alimentario en el VII Plan, lo conforman un conjunto de operaciones pertenecientes a los proyectos estratégicos, relacionados con las siguientes situaciones problemas:
- Inadecuada relación entre la producción y consumo de productos de origen agrícolas, unida a un marcado deterioro de las condiciones de vida del medio rural”.
- ”Desmejoramiento de la calidad en la prestación del servicio de salud”.
- ”Enfrentamiento de la pobreza crítica”.
- Incremento del desempleo y subempleo”.
En cuanto a la estrategia de desarrollo agrícola contemplada en el Plan, los lineamientos básicos de acción, persiguen relevar el rol que hasta el momento ha jugado esta actividad en la economía del país; concibiéndola como un sector económico y social de primer orden capaz de contribuir significativamente a corregir los actuales desequilibrios económicos, sociales y espaciales.
La implementación de esta estrategia para la agricultura, se basa en una nueva estructura sectorial organizativa que redefine el papel del sector público en el proceso productivo, reasignando y reagrupando funciones a las instituciones públicas para mejorar su eficiencia.
A manera de síntesis, la estrategia propuesta en el Plan para la Agricultura es en gran medida una “Estrategia Alimentaria” que articula los subsistemas de producción, transformación y comercialización de los productos agrícolas con el mejoramiento del ingreso per-cápita y las condiciones de vida del productor rural.
En forma concreta dentro de las operaciones propuestas para la ejecución del plan, destacan:
- ”Cambio gradual en los patrones de consumo agrícola”.
Mediante esta operación se crearán las bases para la reorientación del consumo actual en función de las posibilidades de la agricultura nacional.
- ”Organización del Sistema de Seguridad Alimentaria Nacional”
En esta operación se plantea la necesidad de definir la instancia institucional para la formulación y ejecución del Plan alimentario dicha instancia debe contar con el suficiente apoyo técnico-político como para garantizar el cumplimiento del Plan.
Desde el punto de vista nutricional, estos dos aspectos son los más resaltantes del Plan, pues se reconoce que el mismo fue formulado interpretando los problemas básicos del desarrollo agrícola contemporáneo, es decir, se introduce el problema dentro de una nueva e interesante perspectiva, para definir la racionalidad del proceso de producción, distribución y consumo de productos alimenticios, que supera la concepción tradicionalmente economicista, para considerar ampliamente otros aspectos de particular importancia como el origen geopolítico de los productos y su relación con la soberanía nacional, las reales potencialidades de producción del país, la necesidad de estructurar un patrón de consumo adecuado a dicho potencial y la conveniencia de mejorar en términos cualitativos y cuantitativos la alimentación del venezolano.
Se puede entonces deducir de las consideraciones anteriores, que la solución del problema nutricional se está convirtiendo en un aspecto de extrema importancia en la política económica del Estado. Tal circunstancia plantea indefectiblemente la necesidad de que la planificación económica tome en cuenta el mejoramiento nutricional como un objetivo integrado al logro del conjunto de metas económicas y sociales, de modo que la planificación responda al abastecimiento seguro de los alimentos básicos de la población, lo cual confiere a la planificación agroalimentaria el carácter de eje fundamental de una política económica dirigida a la capitalización del hombre.
Para concluir, se puede expresar que a pesar de las recientes tendencias para la instrumentación en el país de un Sistema de Seguridad Alimentaria, el cual de alguna manera iniciaría el proceso de solucionar la problemática alimentaria-nutricional por la cual atravesamos, del análisis de la gestión institucional en este campo, se observa desafortunadamente la existencia de una política nutricional incoherente, girando la acción del Estado en torno a un conjunto de programas medianamente integrados, sin una evaluación continua y permanente, muchos de los cuales han surgido como expresión de situaciones coyunturales o de crisis, perpetuándose en el tiempo. Pareciera ser que ha predominado una tendencia a suponer que el desarrollo económico sostenido lleva inevitablemente a una mejoría en las condiciones nutricionales, y representa de hecho, la solución de la desnutrición en el largo plazo.
Sin embargo, seamos optimistas y aprovechemos el ímpetu que el concepto Seguridad Alimentaria ha adquirido en nuestros días, para demostrar que una política alimentaria-nutricional puede representar y generar un impulso económico para los sectores agrícola e industrial, y se redundan en el mejoramiento de la salud y bienestar de la población en general; de este modo en los futuros Congresos de Nutrición, podremos presentarnos y presentarle al país un balance positivo de nuestra gestión, al frente de las responsabilidades que hoy en día nos toca cumplir.
[1] CORDIPLAN. “Situación Alimentaria Nacional. Bases para una Política Nacional de Alimentación y Nutrición. Fin-Con SRL. Caracas.
[2] CORDIPLAN. Elementos para una Definición de Política Nacional de Alimentación y Nutrición. Caracas. 1973
[3] MAC-MARNR-CORDIPLAN. Plan de Desarrollo Agrícola a Largo Plazo. Primera Version. Caracas. 1983.