ISSN 0798 1015

Vol. 40 (Nº 13) Año 2019. Pág. 21

Las reformas tributarias en el Ecuador. Análisis del periodo 1492 a 2015

Tax reforms in Ecuador. Analysis of the period 1492 to 2015

QUISPE FERNANDEZ, Gabith Miriam 1; ARELLANO CEPEDA, Otto Eulogio 2; RODRÍGUEZ, Edgar Aníbal 3; NEGRETE COSTALES, Omar Patricio 4 y VÉLEZ HIDALGO, Kzandra Giselly 5

Recibido: 05/01/2019 • Aprobado: 31/03/2019 • Publicado 22/04/2019

Contenido

1. Introducción

2. Metodología

3. Resultados

4. Conclusiones

Referencia bibliografica

1. Introducción

América Latina, ha evolucionado constantemente en el ámbito tributario, principalmente a partir de la década de los años noventa, como resultado de la aplicación de distintas políticas fiscales a partir de las recomendaciones de organizaciones internacionales como la Organización de Estados Americanos (OEA), el  Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisión Económica para el Desarrollo de América Latina de las Naciones Unidas (CEPAL. En tal sentido la recaudación tributaria contribuye a los ingresos gubernamentales, constituyéndose una  herramienta esencial para el desarrollo de las economías en los países de América Latina.  Se da “importancia de la acción del Estado en el aspecto tributario, vía tributos o transferencias” (Gomez & Morán, 2016, pág. 4), como el incremento del consumo privado que permitió el incremento de los impuestos por el gravamen a los inmuebles y servicios, aceptada por la sociedad, por la “reciprocidad fiscal, a través del cual los gobiernos pueden aumentar los impuestos si, respetando un pacto fiscal con los ciudadanos” (CEPAL, 2010, pág. 253). Es así, que a partir del siglo XXI década del 2010, los sistemas fiscales se caracterizan por “i) baja presión tributaria, ii) tributación regresiva y iii) orientación deficiente del gasto público” (CEPAL, 2010, pág. 253), existe una “estructura tributaria altamente concentrada en los impuestos al consumo, elevados niveles de evasión y elusión, una escasa recaudación de impuestos directos…en comparación con los países desarrollados y una relevancia poco significativa o nula de los gravámenes de tipo patrimonial” (CEPAL, 2010, pág. 253).  Estos cambios estructurales en la política económica dan paso al cambio en los sistemas tributarios [6], dando lugar a la formulación y aplicación de reformas tributarias en los distintos países de América Latina.

En tal sentido, el sistema tributario desde la década del siglo XVII estuvo caracterizado por dos tipos de tributos “la primera el sistema de los impuestos objetivos que se dio en Francia, Alemania, este impuesto se aplicaba a todos los objetos sujetos a obtener utilidades, como son, los terrenos y edificios, establecimientos agrarios e industriales y en algunos caos a los valores mobiliarios como capitales y títulos y acciones” (Gunter, 1961, pág. 302). Y la segunda, aquella que está relacionada con el “sistema de impuesto personal, basando la imposición en la persona como centro de relaciones jurídicas y no en un conjunto de cosas….pueden  asociarse gravámenes al patrimonio y a la herencia” (Gunter, 1961, págs. 302-303).  Lo que significa que los distintos países vienen aplicando los dos tipos de impuestos con diferentes características que vienen estipulados a través de Leyes  relacionadas a la tributación. Así, el sistema tributario es el sistema de recaudación que tiene un país. En tal sentido, el sistema tributario, está compuesto por una estructura tributaria, donde los tributos se entiende como la manera de ingresos que obtienen los gobiernos para cubrir gastos públicos, estos vienen a través de impuestos, tasas y contribuciones especiales o de mejora,  que conforma el sistema tributario. Así, la estructura tributaria está  relacionada con los Impuestos Generales, Impuestos a la Renta, Impuesto al Valor Agregado, Impuesto al Consumo, entre otros con particularidades de cada país, como se observa en el cuadro 1, donde los distintos países tienen en su mayoría los mismo tipos de impuestos, lo que facilita identificar las diferencias y similitudes de los impuestos, así en el Caso de Ecuador, se puede observar que existe una similitud de los impuestos relacionados a los tributos de potestad del gobierno central y nacional con relación a los otros países de América Latina.   

Cuadro 1
Estructura tributaria de los Países de América Latina

Fuente: Elaboración propia con base en CIAT (2012)

Esta similitud esta relacionada principalmente a los Impuestos Generales, Impuestos a la Renta, Impuesto al Valor Agregado, Impuesto al Consumo, entre otros con particularidades de cada país, como lo clasifican Goméz-Sabaini & Jiménez (2011) y Moran & Pecho ( 2016).

Asimismo, existen tres tipos de administradores de los tributos en cada uno de los países, como son: “ 1) Los tributos de potestad del gobierno central, 2) Los tributos de potestad de los gobiernos sub nacionales y; 3) Los tributos de potestad de los gobiernos municipales” (CIAT, 2016)  donde cada uno de ellos administra los impuestos que se presentan en el cuadro 1; de esta manera  la estructura tributaria desde el punto de vista administrativo se clasifica en impuestos directos [7]  e indirectos. Ello permite identificar que la estructura tributaria de los distintos países varía con relación a algunos aspectos particulares, sin embargo todas buscan una mayor solvencia tributaria. Así por ejemplo “el Impuesto al Valor Agregado (IVA)  como el principal gravamen de los sistemas tributarios latinoamericanos, seguido de la imposición indirecta sobre los impuestos a la renta” (Gómez-Sabaini & Jiménez, 2011, pág. 5), son los que vienen contribuyendo de forma significativa en los ingresos tributarios de cada uno de los países, tal es así que en promedio la tasa del impuesto  tuvo un crecimiento de un 9,78% en el año 1960 llegando para el año 2015 a un 15,2% en los diferentes países de América Latina.

En ese contexto, en la República del Ecuador la estructura tributaria está compuesto por: impuestos directos, impuestos indirectos, impuestos gubernamentales, impuestos municipales, seguridad social y otras contribuciones a instituciones y organismos de control, como se puede observar en el cuadro 2.

Cuadro 2
Estructura tributaria en la República del Ecuador

Fuente: Elaboración propia con base en las Leyes

En este análisis, también es importante considerar el comportamiento de los ingresos tributarios, entendiéndose que “los ingresos tributarios totales están formados por dos grandes grupos, por una parte los impuestos generales, formados por dos grandes partidas, impuestos directos e indirectos… el segundo grupo de los ingresos tributarios lo conforman las cotizaciones sociales – que son impuestos sobre el trabajo recaudados por la administración de la Seguridad Social cuya recaudación afecta a los gastos de cobertura social (desempleo, pensiones, formación profesional, etc.” (Villar, 2012, págs. 20 -21) .  En cambio, la recaudación tributaria” se refiere a la manifestación de la actividad administrativa dirigida a la aplicación de los tributos” (Derecho, 2018) y la recaudación fiscal “es la recepción de fondos que percibe el fisco principalmente por concepto de impuestos”  (Diccionario Básico Tributario Contable) .  Bajo estas definiciones, los datos muestran un incremento en las recaudaciones tributarias en los distintos países de América Latina desde los años 1990  hasta el 2012, sin embargo a pesar de existir un crecimiento, se puede observar una heterogeneidad y dispersión en los niveles de la carga tributaria con excepción de Venezuela, de un 18,7% a un 13,7%, siendo el crecimiento en promedio de un 13,6 % a un 20,7%. Según el último informe de las Naciones Unidas sobre el Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe (2017), muestra que las variaciones sobre los ingresos por concepto de recaudación tributaria [8]  durante el año 2015 -2017 tuvo una reducción en aquellos países que se encuentran en el Sur de América Latina, como Brasil  y Chile en 0,2 puntos porcentuales sobre el Producto Interno Bruto (PIB), Ecuador y Perú en un 1,1, puntos sobre el PIB,  donde las causas de la reducida recaudación son: “caída continua de los precios internacionales del petróleo crudo, minerales y metales,… la caída de los ingresos tributarios se explica principalmente por lento crecimiento de la recaudación del IVA y el aumento de las devoluciones de este impuesto”  (Naciones Unidas , 2017, pág. 17) .

En el caso de ecuador, los ingresos por concepto de tributos fueron incrementando desde el año 2000 de 1.788 millones de dólares (43%). Sin embargo, desde el año 2008, se observa una reducción a 16.403 millones de dólares para el año 2015 (40%), y la participación de los impuestos proviene del Impuesto al Valor Agregado  (IVA) como se observa en la tabla 1.  Representado la recaudación con relación al PIB para el año 2016 el 12,3%, menor al año 2015 que fue de 13,6% (Marquez, Macias, Manosalvas, & Sorhegui, 2017, pág. 3).

Tabla 1
Participación por impuesto (Porcentaje)

Fuente: (Camara de Industrias y Producción, 2016) ,(SRI, Estadísticas de Recaudación:
Dirección Nacional de Planificación y Gestión Estratégica SRI, 2015, 2016)., 2015-2016);
(Cámara de Industrias y Producción, 2016)

Asimismo, los ingresos en el Ecuador por concepto de impuestos representan el 50,24%, los otros ingresos tributarios el 8,69%, por cuenta de financiamiento de derivados deficitarios un 15,01%, la recaudación fiscal del año 2017 fue de 13.223 millones, lo que representa un incremento de 9.4% respecto al año 2016 que fue de 12.092 millones,  proyectándose para el año 2018 según el Servicio de Rentas Internas a recaudar 14.450 millones que representa el 9.3% (Cámara de Comercio de Guayaquil, 2017) . Además, datos sobre la carga tributaria, permite observar que existe un incremento de un 14,1% que fue en el año 2000 llegando para el año 2016 en un 33%, como se presenta en la tabla 1.  Finalmente, se puede identificar que existen modificaciones a la norma tributaria en los distintos países de América Latina, sin embargo, no se puede observar cambios estructurales a los sistemas tributarios, como también lo señala el estudio realizado por las Naciones Unidas (2017)  donde se menciona que los países de América Latina durante el año 2016  “aprobaron varios ajustes y modificaciones de sus sistemas tributarios durante el año 2016, en general, no se llevaron a cabo reformas estructurales significativas, ya que muchos de ellos las realizaron en años anteriores. La excepción fue Colombia, que el 29 de diciembre sancionó la Ley núm. 1819, por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural y se fortalecen los mecanismos de lucha contra la evasión y la elusión fiscal” (Naciones Unidas , 2017, pág. 48) .  Las modificaciones radican en las bases imponibles de los distintos impuestos creados y en algunos casos anulados para dar origen a otros impuestos. Desde el aspecto normativo en el caso de Ecuador, el Art. 300 de la Constitución de la República del Ecuador textualmente manifiesta: “El régimen tributario se regirá por los principios de generalidad, progresividad, eficiencia, simplicidad administrativa, irretroactividad, equidad, transparencia y suficiencia recaudatoria. Se priorizarán los impuestos directos y progresivos”. En el Art. 6 del Código Tributario manifiesta: “que los tributos, además de ser medios para recaudar ingresos públicos, servirán como instrumento de política económica general, estimulando la inversión, la reinversión, el ahorro y su destino hacia los fines productivos y de desarrollo nacional; atenderán a las exigencias de estabilidad y progreso sociales y procurarán una mejor distribución de la renta nacional”. Por lo que, se ha implementado distintas reformas al sistema tributaria a partir de la promulgación de políticas públicas tributarias, donde establecen tarifas, nuevos impuestos y tarifas sobre los impuestos, lo que afecta a los contribuyentes,  así como menciona Arthur Laffer citado por (Camara de Industrias y producción, 2011, pág. 10) “concluyo que los gobiernos pueden establecer altas tarifas tributarias y recaudar menos ingresos, ya que es un factor que desalienta la producción”, sin embargo, el comportamiento fluctúa pero existe la probabilidad de generar un efecto negativo.  

En tal virtud la investigación pretende responder a la siguiente pregunta ¿Cuáles fueron las reformas tributarias que se introdujeron en las normas tributarias como producto de la aplicación de políticas fiscales por parte de los distintos gobiernos en las diferentes épocas, como la  incaica, colonial desde 1492 hasta 1830, y la republicana desde 1830 hasta el año 2015 en la Republica de Ecuador?.

Tras realizar una revisión documental bibliográfica se puede identificar estudios realizados por instituciones como la CEPAL, Naciones Unidas y la CIAT, igualmente, se puede encontrar estudios realizados de: 1) la evolución de los impuestos (Cuesta & Góngora, 2014), (Camara de Industrias y Producción, 2016) ; 2) modelos de tributación (Herrera, Torrejón, San Alberto, & Del Blanco, 2010), (Tanzi&See, 2001); 3) modificaciones en la estructura del Impuesto a la Renta (Méndez, Méndez, & Pérez, 2015); 4) relación del contexto económico, político y social con la reformas tributarias (Castañeda, 2014); 5) Historia de los impuestos  (Paz y Miño J. , 2015) , efectos de las reformas (Quispe, Arellano, Rodriguez, Velez, & Negrete, 2016) y (Marquez, Macias, Manosalvas, & Sorhegui, 2017) . Lo que significa que la investigación cobro relevancia.  Por lo que, el objetivo de la investigación es analizar la evolución de la normativa tributaria en las diferentes épocas, incaica, colonial desde 1492 hasta 1830, y la republicana desde 1830 hasta el año 2015, en la Republica de Ecuador.  Asimismo, se planteó las siguientes hipótesis de trabajo: H1= que  las reformas tributarias estuvieron promovidas por influencias políticas y escenarios internacionales, H2= el incremento de las  tasas de contribución y creación de nuevos impuestos como, Impuesto al Valor Agregado, Impuesto a la Renta, Impuesto a la Circulación de Capitales e Impuesto a los Consumos Espaciales permitieron  incrementar los ingresos del Estado.

Usa  como metodología el análisis  teórico – explicativo –  deductivo basado en  (Baker, 1997, pág. 45 en Ávila, 2006, pág. 8).  Se considera la revisión de leyes, normas y reglamentos tributarios que se promulgaron desde el año 1492 a 2015.

3.1. Los tributos en la época colonial  Periodo 1492 - 1830

3.1.1.  Tributos en la época primitiva y el periodo incaico

En la época que antecede a la Colonia, los pueblos primitivos vivían en  una comunidad, la agricultura, la pesca, y la caza  era su medio de  subsistencia, la producción pertenecía a las comunidades de nativos, al cacique y en lo posterior a la expansión del imperio Inca que se sitúo en los territorios del Perú, Bolivia, Chile, Ecuador, Colombia, conocido como el Tawantinsuyo.  En el periodo Incaico el Inca era el jefe supremo, el pago del  tributo era mediante el trabajo denominado Mita, en la construcción palacios, para el cuidado del ganado de llamas y alpacas, el cultivo de las tierras en las que sembraban maíz, papas, yuca, algodón entre otros productos, una vez que la producción era recolectada se enviaba al Inca, para posteriormente ser repartida en forma equitativa entre sus miembros, también se le entregaba polvo de oro y plata, piezas de orfebrería.  Los incas llevaban el registro de sus cuentas en “quipus”, cuerdas anudadas por colores (De La Riva-Aguero, 1966).

3.1.2. Tributos en la época colonial

Los tributos en el época colonial se desarrolla desde 1492 hasta 1830, se da inicio con la conquista española, en la cual se establecen los tributos para la corona, y con estos sostener las economías de las colonias, se promulgo la ley de indias direccionada a la explotación y dominación de los pueblos conquistados, en el año de 1812 se expide la constitución política española cuyo objetivo se establece en la obligación de contribuir al estado en proporción a sus haberes, en esta época en la Real Audiencia de Quito se da un hecho importante que es la revolución de las alcabalas (julio 1592 y agosto de 1593) rebelión en contra de la aplicación del impuesto del 2% sobre las ventas y permuta de productos, en el año de 1821 se promulga la Constitución Política de  la Gran Colombia en la que se establece la obligación de los ciudadanos a  contribuir con el estado en los gastos públicos, se impone una contribución directa, un impuesto progresivo, para esta época se establecieron mecanismos que permitían la recaudación de los tributos.  (Paz y Miño Cepeda, 2016) , como se observa en figura 1.

Figura 1
Mecanismos de recaudación de los tributos de
la corona en la época colonial (1492 a 1830)

Fuente: Elaboración propia con base en normas tributarias, 1492-1830

3.2. Los tributos en la época de la República Periodo 1830 – 1996

Ecuador como un distritito del Sur de la Gran Colombia se separa el 13 de mayo de 1830, se conforma la primera asamblea Constituyente en Riobamba del 14 de agosto de 1830, y se crea la Primera Constitución que funda la República del Ecuador, se emiten normas en las que se establecen los tributos, impuesto directos, e impersonales que gravan al patrimonio.  La unidad monetaria es el Peso, en el año de 1884 se establece una nueva moneda El Sucre, que estuvo vigente hasta el 9 de enero del 2000, en la cual se asume una nueva unidad monería el Dólar vigente hasta la presente fecha (Paz y Miño Cepeda, 2016) .  Durante el  gobierno de Vicente Rocafuerte (1835 – 1839) se convoca a una segunda convención constitucional para redactar la segunda Constitución Política  el 13 de agosto de 1835, como hecho importante se transfiere las facultades fiscales a los departamentos de las siete provincias del país, se regula la producción y venta de aguardiente  (Servicio de Rentas Internas, 2012, pág. 169) .  En el gobierno de José María Caamaño (1883) se promulga la décima constitución, cuyo objetivo es realizar un nuevo ordenamiento fiscal y tributario, se creó el código fiscal, ley de timbres, y se abolió la contribución de indígenas, diezmos.  Siendo presidente Antonio Flores Jijón (1888 a 1892) fomenta la ley de timbres, aduanas y monopolios del estado, impuesto a las bines raíces. En la presidencia del General Eloy Alfaro, 1906, su segundo mandato, las contribuciones se establecen en función de una ley, se establecen garantías individuales, y el derecho a la propiedad, en 1912 se reforma la ley Sustitutiva de 1910 se crea el impuesto a las Herencias ab-intestado derogada en 1989,  Ley Sustutiva a la de 25 de junio de 1910 (Promulgada en el Registro oficial Nº 48, de Octubre 29 de 1912). En el año de 1921 en la presidencia de Dr. José Luis Tamayo se presenta el proyecto de Ley del impuesto especial sobre la Renta, en 1923 se promulga la ley de timbres.  En la presidencia del Dr. Isidro Ayora 1925 se introdujo reformas financieras bajo la asesoria de la Misión Kemmerer, se crea el Banco Central de Ecuador, la Superintendencia de Bancos, Superintendencia de Compañías, la Contraloría General de la Nación  y la Caja Nacional de Pensiones (Paz y Miño J. , 2015, pág. 114) , en 1928 se promulga el segundo proyecto de ley sustitutivo del Impuesto a la renta (SRI, Fiscalidad, 2009, pág. 113) . El 09 de noviembre de 1928 la ley de Impuesto sobre las Ventas Comerciales e Industriales con la tarifa del 1%.

En la presidencia de Carlos Arroyo del Rio, (1940 - 1944), se crea el impuesto al patrimonio con la tarifa del 2%, ley que regula el impuesto a la renta.  En la presidencia del Dr. José María Velasco Ibarra  se establece una nueva carta política la constitución de 1946, en el año de 1954 se crea la primera ley de Jurisdicción Contencioso Tributario, en el año de 1975 se dicta el código tributario  (Paz y Miño J. , 2015, pág. 139) . En (1972 – 1976)  bajo la presidencia del General Guillermo Rodríguez Lara se promulga el código tributario, que remplaza al código fiscal de 1963.  En la presidencia de Jaime Roldós Aguilera (1979 – 1981) se incrementa el Impuesto a las Transacciones mercantiles ITM del 5% al 6%, en la presidencia de León Febres Cordero (1984 a 1988) se incrementa el ITM del 6% al 10%.  En la presidencia del Dr. Rodrigo Borja (1988 a 1992) se establecen tres grandes impuestos, impuesto a la renta 25% para sociedades y para personas naturales una tabla progresiva,  Impuesto al Valor Agregado (cambio ITM por IVA), e impuesto a los Consumo especiales, se elimina exenciones y deducciones y se incrementa las sanciones y multas, Así, las distintas reformas tributarias que se dieron en Ecuador durante el periodo 1830 a 2008, están relacionadas a las modificaciones de las constituciones , y que estas a su vez dieron lugar a la creación y reformas tributarias, tanto en las bases imponibles como en las tasas de los impuestos.

3.3. Los tributos en la época de la  República: Periodo 1996 a 2007

Los cambios tributarios en este periodo están relacionados con las reformas económicas y políticas de los gobiernos, como se presenta en la figura 2. Donde, durante el periodo de 1996 al 1997, los cambios en la normativa tributaria se dan con la propuesta de convertibilidad de la moneda nacional al dólar, en el Gobierno de Abdalá Bucarán (1996 -1997), equiparando un dólar a cuatro sucres. Adicionalmente esta propuesta, “incluyó una reforma tributaria para generalizar el IVA, excepto la agricultura, reducir de 25% al 10% la tasa de Impuesto a la Renta sobre las utilidades reinvertidas y al 20% sobre las utilidades repartidas en efectivo. Así, las distintas reformas tributarias son las que se presenta en el cuadro 3.

Figura 2
Gobiernos durante el periodo 1996- 2007

Fuente: Elaboración propia

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Cuadro 3
Reformas tributarias durante el periodo 1996 -1997

Fuente: Elaboración propia con base en Paz y Miño (2015)

En el periodo 1998, del gobierno  Fabián Alarcón (1997-1998) , se crea el Servicio de Rentas Internas SRI  a través de la Ley Nº 41 el 2 de diciembre de 1997  y su Reglamento para la Aplicación de la Ley de Creación del Servicio de Rentas Internas el 08 de enero de 1998,convirtiéndose en una institución que se encarga de gestionar la política tributaria; en relación a los impuestos durante el Gobierno de Fiaban Alarcón  se mantuvieron con las mismas bases imponibles  y las modificaciones que se hicieron en el anterior gobierno. En 1998 se promulgó una nueva Constitución, en materia tributaria se definieron los principios del régimen tributario, como menciona el “Art.- 256. El régimen tributario se regulará por los principios básicos de igualdad, proporcionalidad y generalidad”. Una de las características de este periodo son los cambios de gobierno, quienes introducen distintas reformas; así, durante el Gobierno Jamil Mahuad (1998-2000), se retomó las riendas de la consolidación económica aperturista dando paso a privatizaciones. Los impuestos considerados como directos fueron: 1% circulación de capitales, impuesto a la renta global, impuesto a los vehículos motorizados, impuesto a la propiedad de Vehículos, impuesto al patrimonio. Sociedades, impuesto a la salida de divisas del país, intereses por mora tributaria, multas tributarias fiscales, y otros ingresos, tal como se lo describe en el siguiente cuadro 4:

Cuadro 4
Reformas tributarias en el año 1998 al año 2000

Fuente: Elaboración propia con base en norma, 1998 -2000

Durante El Gobierno De Gustavo Noboa (2000-2003), en el año 2000 se puso en marcha la dolarización de la economía ecuatoriana, registrándose a recuperación económica mediante una reforma tributaria que estableció que, las medidas de ingresos (fiscales) estarán acompañadas de nuevas mejoras en la administración tributaria, entre ellas el fortalecimiento del servicio de rentas internas a través de la contratación de más personal; mayor autonomía financiera; mejor coordinación entre los organismos de recaudación de impuestos y el fortalecimiento de la aplicación de las leyes impositivas en el caso de las empresas públicas y de los grandes contribuyentes, mediante Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal 2002; además se creó el Fondo Petrolero de Estabilización, Inversión Social y Productiva y Reducción del Endeudamiento Público  (FEIREP). Los impuestos en este periodo no sufrieron ninguna modificación en su porcentaje de aplicación. Se incrementó el precio del barril de petróleo siendo una fuente de apoyo a las finanzas públicas, la inflación decreció al 9.4%” (SRI, 2002). En el  Gobierno de Lucio Gutiérrez (2003-2005),  no hubo reforma tributaria; sin embargo, se observa que el gobierno de Gutiérrez retomó el tema de la tercerización.

Durante el gobierno de Alfredo Palacio (2005-2006), no existe reforma tributaria alguna, a pesar de que la economía, desde 2000, mostró síntomas de recuperación y hasta de crecimiento, lo cual aseguró para el Estado un flujo de fondos más favorable que en el pasado, manteniéndose los impuestos con las mismas tarifas. En cambio durante el Gobierno de Rafael Correa (2007), se implantaron diferentes cambios, desde el cambió el modelo económico, pasando de social de mercado a un modelo económico social y solidario, definiendo la participación del Estado en la economía, en el derecho de propiedad, la planificación, las finanzas públicas y la deuda, el orden tributario. Así también se atribuye al Ejecutivo la política monetaria, crediticia, cambiaria y financiera; Este nuevo modelo económico se plasma en la Constitución ecuatoriana del 2008. Como consecuencia de la aplicación  de un nuevo modelo Económico en Ecuador, se introdujeron reformas tributarias que se encuentran plasmadas en la Ley Reformatoria para La Equidad Tributaria del  29 de diciembre del 2007, resumidas en  Cuadro 5.

Cuadro 5
Reformas tributarias en el Periodo 2007

Fuente: Elaboración propia con base en norma, 2007

3.4. Evolución de la normativa tributaria.  Periodo 2008 a 2011

La  normativa tributaria del periodo 2008 al 2011 sufrió cambios muy importantes, con los cuales se pretendió eliminar cierto vacío legal, además de alinear nuevos objetivos que ayudaran a configurar un modelo post- desarrollo.  A continuación se muestra un resumen (cuadro 8) de los principales cambios en la normativa tributaria, durante el gobierno de Rafael Correa Delgado (periodo 2008 a 2011).

Como se puede apreciar en el cuadro 6, dentro de las reformas más importantes  que se realizaron; se puede mencionar el  cambio  de límite  para considerar a una persona con discapacidad  del 40% al 30%,  bajo la Ley Orgánica Reformatoria e Interpretativa a la Ley De Régimen Tributario Interno, al Código Tributario, a la ley Reformatoria para la Equidad Tributaria del Ecuador y a la Ley de Régimen del Sector Eléctrico; además, los  gastos de educación superior  que pasaron a ser deducible incluso cuando los gastos sean de los dependientes del contribuyente, la deducción para personas naturales  del 50%  del total de sus ingresos sin que supere el 1.3 veces la fracción básica desgravada, también se  consideró  como gastos personales a deducirse el gasto de arriendos o pago de interés para la adquisición de una vivienda. Cabe mencionar también, las extensiones  de los  impuestos a los consumos especiales que se refiere  al  alcohol utilizado  para la producción  farmacéutica, para la  elaboración de perfumes, agua de tocador   y para la utilización para bebidas alcohólicas,  además los vehículos híbridos y ortopédicos y no ortopédicos para las personas con discapacidad.  Las reformas de la Ley y el  Código  de Régimen Tributario  Interno, la ley para la Equidad Tributaria y la Ley para el Régimen del  Sector Eléctrico publicada en el 2008, se dan para dar cumplimiento a los objetivos  tributarios,  dentro de estas reformas  se exoneran, el pago  por concepto de importaciones, las transferencia que se realice al exterior por pago de estudios de tercer y cuarto nivel hasta por un equivalente a dos fracciones desgravadas con tarifa cero, entre otros pagos exentos.

Cuadro 6
Cambios normativos durante el periodo 2008 a 2011

Fuente: Elaboración propia con base en las normativas tributarias (periodo - 2008-2011)

En el año 2008 se anunció la nueva Constitución de la República del Ecuador  con la que se establece  reformas para que el Servicios de Rentas Internas donde se da prioridad a los impuestos directos y progresivos promoviendo la redistribución del empleo, de igual forma, se realiza varios cambios a las normas tributarias, entre otras se puede mencionar la creación de la Ley del Impuesto a Tierras Rurales,  misma en la que  se considera inembargables y propias de las comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas; también, se estableció el incentivo  de reducción de 10 puntos porcentuales  del impuesto a la renta  para las sociedades que reinviertan sus utilidades en adquisición de  maquinarias nuevas o equipos que se utilicen en la actividad productiva dentro del Ecuador, esta reforma también abarcó a las instituciones del sistema financiero  como bancos y cooperativas de ahorro y crédito entre otras.

Durante el periodo 2009, se realiza una reforma  donde se emite la Ley  Orgánica de Empresas Públicas, mismas que pertenecen al estado con un patrimonio propio,  autonomía presupuestaria, administrativa y de gestión.  Estas empresas están destinadas a la  gestión de sectores estratégicos, como también a la presentación de servicios públicos  y en general a salvaguardar la integridad de los habitantes. Además se establece  que toda empresa pública,  debe tener un plan  estratégico y un plan anual de  contratación pública. Otro cambio que se presenta durante este período es la exención  del impuesto a la salida de divisas  por la transferencia que se realiza al exterior  de hasta 1000 dólares,  también se  establece un 25% del impuesto a la renta por sociedades y fideicomisos mercantiles, se establece reformas  a las personas naturales y las sucesiones indivisas a llevar contabilidad y las sociedades  un valor equivalente al 0.2% del patrimonio, al 0.2% del total de costos y gastos, el 0.4%  por el total de sus ingresos  gravables y al 0.4% del activo total.

Durante el año 2010, se establecen nuevos cambios  como es la modificación a la Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos y a la Ley de Régimen Tributario Interno, en donde se determinó  que las ganancias de las empresas  petroleras disminuirían  y los ingresos del Estado aumentan por el  incremento  en la participación sobre las ganancias, además se modificó los contratos  de prestación de servicios  para la explotación de hidrocarburos,  se establece una tarifa del 25%  del impuesto a la renta. También se estableció que las empresas de exploración y explotación  de los mismos estarían sujetas al 25% del Impuesto sobre su base imponible.  Otra reformas que se estableció  en  ese año  fue la de eliminar los dos periodos que se utilizaba para pagar los impuestos a los vehículos motorizados   ahora se incrementó un calendario   para que se efectué el pago en base al último digito de las matricula.

En el periodo 2011  la normativa tributaria sufrió una modificación   debido al referéndum del mes de mayo, en el cual, se realizó una consulta popular acerca de los  juegos de azar,  en la cual el pueblo Ecuatoriano dijo  no a los juegos de azar  causando  la disminución  y la eliminación del IVA  así como también  la recaudación del ICE  que producían estos servicios, además se incentivó a  la disminución de la contaminación ambiental causado por los desechos plásticos, gases expulsados por los vehículos y además se incentivó al no consumo de cigarrillo y bebidas alcohólicas.  

3.6. Reforma a la normativa tributaria periodo 2011-2015

Las modificaciones tributarias durante este periodo fueron promulgadas por la Asamblea Nacional de Ecuador. Estas modificaciones se puede observar en el cuadro 7.  Donde cada una las normativas citadas en el cuadro anterior, tienen diferentes reformas que delimitaron normas a favor a la inversión extranjera, cambios en la matriz productiva, impuestos ambientales, entre otros. La Ley de Fomento Ambiental  y Optimización de los Ingresos del Estado (SRO No. 583 del 24 de noviembre de 2011),  crea tributos de carácter ambiental como: 1) El Impuesto Redimible a las Botellas Plásticas  (IRBP) y 2) El Impuesto Ambiental a la Contaminación Vehicular (IACV).  Castro (Castro, Luis; Aguilar, Víctor; Saenz, Mayra  2014, pág. 18) menciona que la Ley de Fomento Ambiental y Optimización de los Ingresos del Estado 2011, tuvo tres objetivos: "i) reducir las emisiones contaminantes, ii) cambiar los patrones de consumo, y iii) motivar el uso de transporte público". Estos tributos impulsan el cuidado de la naturaleza como lo establece la Constitución Nacional del Ecuador. El IACV, busca disminuir la contaminación y cambiar hábitos de consumo no sustentables ambientalmente; El Impuesto a Consumos Especiales (ICE) en el tabaco y las bebidas alcohólicas, busca incentivar el cambio de hábitos nocivos de consumo, mejorar los niveles de salud y bienestar de la sociedad; El IRBP, busca incrementar la conciencia respecto del uso excesivo de botellas plásticas que contaminan el medio ambiente; La reforma a las Tierras Rurales busca incentivar la forestación y reforestación, promover conductas ecológicas; El Impuesto a la Salida de Divisas (ISD) cambia su tarifa para contribuir en el financiamiento de programas de protección ambiental y programas de fomento a la salud; En el Impuesto a la Renta se reconoce como gastos deducibles  a los relacionados con la adquisición, uso o propiedad de vehículos utilizados en el ejercicio de la actividad económica generadora de la renta; El Impuesto al Valor Agregado agrega a los bienes gravados con tarifa 0%, a los vehículos eléctricos y se establece el límite de USD. 35.000,00 para no gravar con tarifa 12%. Se establece la posibilidad de solicitar la devolución del “IVA que hayan pagado en la adquisición local de chasis y carrocerías, que sean utilizados exclusivamente dentro del giro de su negocio a los contribuyentes que tengan como giro de su actividad económica el transporte terrestre público de pasajeros en buses de servicio urbano.

Cuadro 7
Evolución histórica  de la normativa
tributaria en el periodo 2012 - 2015

Fuente: Elaboración propia con base en las normativas tributarias (periodo 2012-2015)

La Ley Orgánica de Redistribución de los Ingresos para el Gasto Social (SRI No. 847 del 10 de diciembre de 2012), subsidió el incremento del Bono de Desarrollo Humano mediante modificaciones realizadas en las condiciones tributarias de las instituciones financieras. Castro, Luis; Aguilar, Víctor; Saenz, Mayra (2014, pág. 19) Señala que " En la Constitución de la República se establece que uno de los deberes primordiales del Estado es promover la redistribución equitativa de los recursos y la riqueza para acceder al buen vivir. En este marco, ya desde el año 1998, se venía contribuyendo con este propósito a través de la creación de un subsidio a las madres de familia pobres y de las personas mayores de sesenta y cinco años, que posteriormente se denominó Bono de Desarrollo Humano. Para el año 2007, antes de que entre en vigencia la Constitución de la República actual, el bono ascendió a 30 dólares, además se facilitó el trámite de cobro del bono a las personas mayores a 65 años de edad"; El establecimiento de tributos justos, que graven al contribuyente sobre la base de su verdadera capacidad contributiva, se establece en el Principio de Progresividad (Art. 300 de la Constitución de la República del Ecuador), el cual exige a los contribuyentes con mayor capacidad económica, que soporten mayor carga tributaria. En consecuencia, se establecieron medidas a las instituciones financieras, que permitan la redistribución de la riqueza, tales como: a) Impuesto a la Renta; eliminación de la rebaja de diez puntos porcentuales en la tarifa para la reinversión; Modificación en el cálculo del Anticipo.  b) Impuesto al Valor Agregado; se elimina de los servicios gravados con tarifa 0%, a los servicios financieros.  c) Impuesto a la Salida de Divisas: devolución del valor pagado que no haya sido utilizado como crédito tributario en el Impuesto a la Renta. d) Impuesto a los Activos del Exterior; se modifica el hecho generador y la tarifa cambia al 0.25% mensual sobre la base imponible aplicable para los fondos disponibles en entidades extranjeras y de inversiones emitidas por emisores domiciliados fuera del territorio nacional.  Cuando la captación de fondos o las inversiones que se mantengan o realicen a través de subsidiarias ubicadas en paraísos fiscales o regímenes fiscales preferentes o a través de afiliadas u oficinas en el exterior del sujeto pasivo, la tarifa aplicable será del 0.35% mensual.  e) Multa; se modifica los valores sobre los cuales se establecen las multas, cambiando la base de 30 a 1.500 dólares por 1 a 6 Remuneraciones Básicas Unificadas del Trabajador (RBU). En cuanto al Sistema Financiero se establece la multa de 100 a 250 RBU.  f) Información Financiera;  se establece el libre acceso por parte de la Administración Tributaria a la información financiera de los contribuyentes

La Ley Orgánica Reformatoria a La Ley de Minería, a la Ley Reformatoria Para La Equidad Tributaria en el Ecuador y a la  Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno (2SRI No. 37 del 16 de julio de 2013); se establecen reformas a los tributos: a) Impuesto al Valor Agregado.- Se agrega a los bienes gravados con tarifa 0% de Impuesto al Valor Agregado al oro adquirido por el Banco Central del Ecuador en forma directa o por intermedio de instituciones financieras autorizadas por el propio Banco b) Impuesto a los Ingresos Extraordinarios (IIE). Se define como aquellos ingresos percibidos por las empresas contratantes y generados en ventas a precios superiores al precio base pactado o al previsto en los respectivos contratos.

La Ley Orgánica para el Fortalecimiento y Optimización del Sector Societario y Bursátil (SRO No. 249 del 20 de mayo de 2014), se establecen exenciones para las inversiones mayores a un año, procurando el aumento de la inversión a largo plazo. Estas reformas se hicieron a los tributos: a) Impuesto a la Renta; se reconocen como ingresos exentos, a los rendimientos financieros obtenidos por depósitos a plazo fijo pagados por las instituciones financieras nacionales a personas naturales y sociedades, excepto a instituciones del sistema financiero; así como los rendimientos financieros obtenidos por personas naturales o sociedades por las inversiones en valores en renta fija, que se negocien a través de las bolsas de valores del país o del Registro Especial Bursátil. Los depósitos a plazo fijo y las inversiones en renta fija detallados en el inciso anterior, deberán ser emitidos a un plazo de un año o más, y deberán permanecer en posesión del tendedor que se beneficia de la exoneración más de 360 días de manera continua.  b) Impuesto a la Salida de Divisas  (ISD); se establece la exención a los pagos realizados al exterior producto de los rendimientos financieros, ganancias de capital y capital de aquellas inversiones externas que hubieren ingresado exclusivamente al mercado de valores del Ecuador.

La Ley Orgánica de Incentivos a la Producción y Prevención del Fraude Fiscal (SRI No. 405 del 29 de diciembre de 2014), establece normas claras respecto a la residencia fiscal, operaciones con paraísos fiscales y partes relacionadas. Impulsa las inversiones nuevas y productivas al exonerar el Impuesto a la Renta y los anticipos por 10 años, genera fuentes de empleo mediante la deducción adicional a los empleadores que contraten a migrantes y adultos mayores. En el IVA, ICE e ISD se establece las condiciones para que las cocinas eléctricas y de inducción se exoneren de impuestos y cuesten menos en relación a los electrodomésticos que utilizan gas, debido al cambio en la matriz productiva que desarrollo el gobierno en el periodo, donde se pretende reemplazar el consumo de gas por el de electricidad.

La Ley Orgánica de Remisión de Intereses, Multas y Recargos (SRI No. 493 del 05 de mayo de 2015), establecen las condiciones mediante las cuales se condona o extingue los intereses, multas y recargos provenientes de obligaciones tributarias que administra el Servicio de Rentas Internas. La norma establece las diferentes condiciones que se deben cumplir para acceder al beneficio por un tiempo determinado.  "El Servicio de Rentas Internas (SRI) recaudó 971'694.922 dólares, entre el 6 de mayo y el 10 de septiembre de 2015, con la aplicación de la Ley de Remisión de Intereses, Multas y Recargos. Durante ese período, 1'107.162 contribuyentes se beneficiaron de la normativa y saldaron varias de sus deudas con la Administración Tributaria. Durante 90 días se aplicó la Ley. El plazo se dividió en dos fases: en la primera se condonó el 100% de intereses, multas y recargos (del 6 de mayo al 29 de julio de 2015); en la segunda, el 50% (del 30 de julio al 10 de septiembre de 2015), porcentajes de beneficio que se aplicaron una vez que el contribuyente canceló el valor total del impuesto" (SRI, 2016, pág. 13). La norma analizada se crea para permitir que los contribuyentes que tengan obligaciones pendientes de pago con la Administración Tributaria, puedan cancelar sus obligaciones sin el pago de intereses de mora, multas o recargos que encarecen las deudas. se crea con la finalidad de incrementar la productividad y competitividad de los sectores productivos que permitan alcanzar los objetivos del Plan de Desarrollo y de los grupos menos favorecidos, a fin de impulsar su inclusión activa en la economía. 

La Ley Orgánica de Incentivos para Asociaciones Público Privadas y la Inversión Extranjera (SRO No. 652 del 18 de diciembre de 2015), se establecen normas que pretenden impulsar la inversión del sector privado en los proyectos públicos, además se establece incentivos para promover el financiamiento productivo, la inversión nacional y la inversión extranjera, “se fundamenta en 4 ejes: 1) dinamización de la economía a través de la inversión extranjera; 2) incentivo la liquidez y la competitividad de las empresas; 3) reducción de trámites; 4) creación de instrumentos de asociación público-privado. Su objetivo es establecer incentivos para la ejecución de proyectos bajo la modalidad de asociación público-privada y los lineamientos e institucionalidad para su aplicación, en otras palabras, se trata de una encargo hecho por el Estado -que se viabilizará a través de contratos de gestión delegada- para la provisión de bienes, obras o servicios que están bajo su competencia, a un sujeto de derecho privado la ejecución de un proyecto público específico y su financiamiento, total o parcial, a cambio de una contraprestación por su inversión y trabajo” (Andocilla, 2015, pág. 1).

Los resultados, muestran que las trasformaciones tributarias en Ecuador, fueron impulsadas por influencias políticas y escenarios internacionales, las cuales intentaban disminuir altos niveles de desigualdad en la distribución del ingreso, y la alta concentración de la riqueza en pocas familias. Sin embargo, aún se puede observar una alta concentración de impuestos al consumo, evasión y elusión tributaria, débil participación en la recaudación de los impuestos directos, lo que incide en la aplicación de nuevas políticas tributarias. Asimismo, el incremento de las  tasas de contribución y creación de nuevos impuestos como, Impuesto al Valor Agregado, Impuesto a la Renta, Impuesto a la Circulación de Capitales e Impuesto a los Consumos Espaciales permitieron  incrementar los ingresos del Estado de Ecuador y de esta manera mejorar la distribución e inversión pública.

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1. Doctora en Integración y Desarrollo Económico por la Universidad Autónoma de Madrid, Profesora Investigadora en la Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas de la Universidad Nacional de Chimborazo, Ecuador. E-mail: gabithmiriam@gmail.com

2. Doctorando y Magister en  Gestión Académica, Profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas de la Universidad Nacional de Chimborazo, Ecuador. E-mail: oarellano@unach.edu.ec

3. Magister en Administración de Empresas, Profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas de la Universidad Nacional de Chimborazo, Ecuador. E-mail: edgarodriguez2011@hotmail.com

4. Magister, Profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas de la Universidad Nacional de Chimborazo, Ecuador. E-mail: omarin.qdph@gmail.com

5. Magister, Profesora de la Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas de la Universidad Nacional de Chimborazo, Ecuador. E-mail: kzandravh@gmail.com