Espacios. Vol. 18 (2) 1997


Elementos para la evaluación y estímulo a la gestión ambiental en la industria Venezolana 4/6

Element for evaluation and encouragement of the environment management of the venezuelan industry

Alexis Mercado


3. El papel de los organismos gubernamentales en la problemática ambiental-industrial

El papel que hasta ahora desempeñaron los estados en el área ambiental tuvo un carácter eminentemente regulador. Desde comienzos de los setenta, cuando surgen las técnicas de evaluación de tecnologías, se planteó analizar los posibles efectos que los desarrollos tecnológicos ejercían sobre el ambiente. De esta forma, se limitó la evaluación de tecnologías a la evaluación del impacto ambiental de los desarrollos tecnológicos, los cuales, en la mayoría de los casos, obedecían exclusivamente a imperativos de carácter económico. Más aun, partiendo de una visión reduccionista, las técnicas se circunscribieron a la simple evaluación de riesgos y el análisis de viabilidad económica (Medina, 1995).

Pero estos mecanismos de evaluación pasaron a ser blanco de críticas. En primer lugar, se cuestionaba lo restringido que resultaban los grupos evaluadores, los cuales se resumían a equipos exclusivamente técnicos. Por otra parte, se cuestionaban los compromisos políticos preexistentes, ya que, en buen número de casos, los estudios servían para intentar legitimar ante la opinión pública, proyectos previamente establecidos por gobiernos u otras instituciones. Finalmente, se cuestionó su metodología, ya que partiendo de premisas técnicas y apoyados en criterios "científicos" evaluaciones sobre un mismo problema llegaban, muchas veces, a conclusiones divergentes y en algunos casos hasta antagónicas (Medina, 1994).

En la actualidad, se plantean nuevas formas de evaluación de tecnologías. Basadas en los estudios constructivistas sobre ciencia y tecnología, colocan la necesidad de abordar el problema en forma interdisciplinaria, precisando el concurso de mayor número de actores y reivindicando el papel de la políticas científicas y tecnológicas. En este sentido, las opiniones y puntos de vista de los especialistas de las ciencias sociales van adquiriendo un papel de creciente importancia. Es en este nuevo marco cognitivo que se están planteando las políticas públicas en materia ambiental. Si bien se observa aún la prevalecencia de orientaciones de carácter normativo, se plantea la necesidad de una visión más integral del problema.

3.1- Tendencias en los países desarrollados

La política ambiental, inclusive en los países desarrollados, sigue manteniendo un marcado perfil regulatorio (Geffen, 1995). Algunos especialistas consideran que esta orientación no es la más apropiada porque no incentiva el desarrollo de innovaciones hacia la prevención ambiental. A pesar de ello, diversos estudios apuntan que algunas políticas de carácter regulatorio han inducido innovaciones tecnológicas importantes, tal es el caso del desarrollo de los convertidores catalíticos para controlar las emisiones de los automóviles (Ashford, 1993 en Geffen, 1995).

Ahora bien, se argumenta que, si bien la política gubernamental puede generar incentivos al desarrollo de innovaciones en el área ambiental, en algunos casos pueden llegar a constituir trabas. Esto en virtud de limitar la orientación de resolución de problemas al cumplimiento de las regulaciones. Por esta razón, resulta imperativo conocer los ámbitos de actuación del estado, con la finalidad de pensar en mecanismos más eficientes de intervención.

En los Estados Unidos, por ejemplo, la intervención del gobierno federal se viene orientando en dos direcciones: La primera a través de la acción regulatoria y, la segunda, a través del soporte o incentivo al desarrollo tecnológico. Estas orientaciones presentan herramientas particulares de intervención que inciden a diversos niveles de la estructura industrial y ejercen efectos diferentes sobre la capacidad tecnológica de las firmas (cuadro 5).

Cuadro 5
Instrumentos de política y sus efectos sobre la capacidad innovativa de la firma

Instrumentos de intervención Efectos sobre la capacidad innovativa de la firma
1- Políticas regulatorias
  • Normas de control de emisiones.
  • Modifican el contexto donde se desarrolla la actividad productiva
  • ejercen influencia sobre las estrategias tecnológicas de las firmas.
  • influencian el nivel de innovación en la firma
2- Políticas de incentivo.
  • Fondos directos para proyectos de I&D
  • Estimulo a las inversiones industriales a través de estímulos como exoneraciones fiscales y créditos
  • Desarrollo de programas conjuntos
  • Educación y entrenamiento
  • Aumentan la capacidad de gestión ambiental de la firma.Incrementan su capacitación tecnológica

Fuente: Geffen, 1995

De aquí se desprende que el carácter de la política ejercerá efectos sobre la orientación de la innovación. Así, actividades relacionadas con mejoras incrementales están estrechamente ligadas al problema del control de la contaminación con la finalidad de cumplir las regulaciones, en tanto que innovaciones de carácter radical se asocian, más bien, a la búsqueda de soluciones de prevención, y dependerían más de políticas de desarrollo tecnológico y de un adecuado proceso de evaluación de tecnologías.

3.2 La experiencia de intervención en algunos países del Sudeste Asiático

El rápido proceso de industrialización y crecimiento económico de los países del sudeste asiático trajo consigo problemas ambientales bastante serios. Los extraordinarios niveles de contaminación de las costas de Hong Kong, los graves accidentes por derrames de mercurio en Japón o los continuos problemas de seguridad industrial en Corea, resultan ejemplos significativos del impacto del crecimiento no sujeto a la regulación ambiental.

Por esta razón, desde hace algún tiempo, los estados se abocaron a la búsqueda de soluciones. En este sentido, su intervención ha presentado, también, una doble orientación. En primer lugar, se ha desarrollado una amplia legislación de control ambiental. Pero también, se han realizado esfuerzos tendientes al desarrollo de una infraestructura de tratamiento de residuos que implica la incorporación de diferentes actores en la búsqueda de soluciones a estos problemas.

En el ámbito de las políticas regulatorias conseguimos que Japón comienza a implantar la estructura institucional a mediados de los sesenta con la creación de la corporación de servicios de control de la contaminación, en tanto que los otros países lo hacen desde finales de los ochenta e, inclusive, a principios. Sin embargo, los intentos de establecer una legislación en relación al problema se remontan, en casi todos los casos, a finales de los sesenta 10.

Una de las características más importantes de estas economías emergentes es que sus estructuras industriales están constituidas por innumerable cantidad de empresas medianas y/o pequeñas las cuales, en términos agregados, contribuyen con un porcentaje importante del PIB pero generan, también, un gran impacto ambiental. Hay que señalar, además, que un buen número de ellas se desempeñan en mercados altamente competitivos. razón por la cual trabajan con márgenes de lucratividad muy estrechos, En consecuencia la implantación de amplias regulaciones ambientales pueden incrementar sus costos de producción y eliminar estos márgenes de competitividad, razón por la cual se verían forzada a salir de sus mercados. Por esta razón, los gobiernos han adoptado medidas novedosas en la búsqueda de soluciones a los problema de contaminación (O`Connor, 1995).

Dentro de estas destaca la implantación de plantas de tratamiento centralizadas. Estas pueden ser utilizadas por pequeñas y medias empresas que presenten corrientes de residuos similares. Así, se reportan ahorros significativos derivados de economías de concentración pues se ha dado el caso de que las mismas pueden llegar a prestar servicios a grupos de empresas que, en algunos casos, superan las doscientas unidades.

Un buen ejemplo de los beneficios de estas estructuras organizacionales lo constituye la puesta en marcha de la central de tratamiento de residuos peligrosos en la región metropolitana de Bangkok. Construida en 1988, fue diseñada para el tratamiento de efluentes líquidos contaminados con metales pesados y de residuos sólidos peligrosos. Se estableció que la central fuese gerenciada durante los cinco primeros años por una empresa privada que correría con la responsabilidad de la recolección, transporte, tratamiento y disposición final de los residuos. El funcionamiento se garantizaría por el pago realizado por las empresas, los cuales alcanzan para cubrir los costos de operación y pequeños márgenes de lucratividad a la empresa que posee la concesión (O`Connor, 1995).

El otro mecanismo de estimulo lo constituye el soporte técnico y financiero para la adopción de tecnologías ambientales. En este sentido es aleccionador el caso Japonés, donde la participación se da en los más amplios niveles gubernamentales. Vale destacar que los gobiernos locales (municipales y prefecturas) juegan un papel importante en el problema. En los mismos se ha desarrollado una infraestructura integral (con esto indicamos que no es sólo técnica) que posibilita tener acceso a una amplia documentación sobre los problemas de contaminación generados por el tipo de empresas que operan en su jurisdicción y los efectos que estas pueden ejercer sobre la comunidad y el ambiente. De esta forma, están en capacidad de proponer soluciones junto a las empresas, y orientar el financiamiento de esta actividades. Como se ve, la resolución de los problemas ambientales cuenta, en este caso, con el concurso de diferentes actores, llamando poderosamente la atención que existan similitudes importantes con las propuestas constructivistas en relación a proceso de evaluación de tecnologías.

Ahora bien, estas políticas de corte intervencionista se verifican en un marco de prosperidad económica y de estimulo al desarrollo tecnológico e industrial. En el caso de los países latinoamericanos, aun sumergidos en arduos procesos de estabilización y ajuste estructural, con estados debilitados y con posibilidades lejanas de embarcarse en programas integrales de desarrollo, se plantea, inevitablemente, un abordaje del problema de esta forma pero muy creativo a través de la búsqueda de fórmulas que involucren diversos actores y procurando respaldo económico en organismos internacionales.

3.3 Una breve descripción de la situación ambiental en Latinoamérica

Los intentos de reorientar el modelo de desarrollo económico en la región, han tratado, al menos en planteamientos, estimular una estructura orientada a la exportación. Al hacer una breve revisión de los sectores que han demostrado más dinamismo en esta actividad se comprueba que, en la mayoría de los casos, corresponden a sectores primarios de la economía directamente vinculados con la explotación de recursos naturales "renovables", la explotación de recursos mineros y energéticos e importantes desarrollos en algunos sectores de la industria básica caracterizados por el uso intensivo de estos insumos 11.

La forma intensiva de explotación de los recursos, aunada a la ausencia de regulaciones, ha ocasionado daños severos al ambiente. Sin embargo, la preocupación ambiental ha comenzado a evidenciarse en algunos sectores industriales de ciertos países. Se mencionan como ejemplos, algunas experiencias en Argentina y Chile, y resultados de estudios realizados en Brasil, dentro del proyecto sobre Conducta Empresarial, coordinado por el CENDES de Venezuela.

Para el caso Argentino podemos hacer referencia a un estudio realizado sobre los sectores de celulosa y papel, siderúrgico, y de curtiembre. En el mismo se determina un inesperado dinamismo en materia de gestión ambiental paralelo al proceso de ajuste, no obstante, se identifican situaciones intersectoriales muy heterogéneas y desfazajes muy grandes respecto a la evolución más reciente de esta actividad en el ámbito internacional (Chudnosky, 1995).

Por otra parte, se evidencia que las empresas con vocación exportadora se han visto precisadas a desarrollar programas de gestión ambiental para satisfacer exigencias de sus mercados externos, en tanto que las empresas volcadas al mercado interno presentan un gran desconocimiento en relación al problema. Por otra parte, condicionantes tradicionales de la capacidad innovativa, tales como el sector industrial y el tamaño de la firma, parecen jugar un papel importante en cuanto a la sensibilización respecto al problema (Ibid ant).

Un estudio desarrollado por el Instituto Alemán del desarrollo de Alemania sobre los sectores exportadores chilenos demuestra que en sectores fuertemente dependientes de recursos naturales tales como el forestal, acuicultura, papel y celulosa, en donde hasta hace poco no había existido una tradición de gestión ambiental, se vienen generando cambios determinados por las crecientes exigencias de los mercados internacionales. Sin embargo, se observan situaciones bastante heterogéneas a nivel intersectorial (Scholz et alli, 1995).

Finalmente en Brasil, se observa alguna preocupación por fortalecer la infraestructura de regulación ambiental, tanto a nivel federal como estatal, lo cual está generando una sensibilización ante serios problemas de impacto ambiental en determinados centros industriales. Ejemplo de ello sería el desarrollo de modelos organizacionales para corregir problemas de contaminación en algunos estados del sur. Por otra parte, una evaluación hecha sobre una muestra de 78 empresas de la industria química brasileña determina que aproximadamente la mitad de las empresas poseen algún tipo de infraestructura de control ambiental. Sin embargo, hay que señalar que las empresas extranjeras muestran una sensibilización mayor por estos problemas, lo cual se traduce en una infraestructura de tratamiento más completa 12.

Como se puede apreciar, la exigencia de los mercados de exportación surge como el elemento inductor más importante en la sensibilización ambiental de las empresas en la región. Los mecanismos de legislación de carácter regulatorio tienen, por los momentos y al igual que las comunidades, poca incidencia en la concientización acerca de la importancia que tiene la gestión ambiental.

En esta perspectiva regional se le presenta a las empresas venezolanas el reto de afrontar estas normativas de actuación y la obligación involucrarse en las trayectorias tecnológicas ambientalmente "amigables". Creemos necesario, hacer algunas consideraciones en relación a los condicionantes que van a incidir tanto en la definición del problema por parte de los organismos encargados de abordar el problema, como en las posibilidades efectivas de que las empresas se involucren en la gestión ambiental.

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10. Así tenemos, por ejemplo, que Japón implanta la ley básica de control de la contaminación en 1967, en tanto que Corea promulgó su acta de prevención de la contaminación en 1963 (O`Connor, 1995).
11. El encomillado quiere destacar que la intensidad de uso en algunos sectores (forestal, por ejemplo), ha sido tal que coloca en peligro la sustentabilidad de los mismos.
12. Para Septiembre de 1995, cerca de la mitad de las empresas adscritas a ABIQUIM habían firmado la carta de adhesión a los principios de Responsabilidad Integral.

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